TE Vfgh Erkenntnis 1999/12/2 V54/99

Die Wortfolge "ab 1. Jänner 1998" im ersten Satz sowie der letzte Satz "Diese Gebührenregelung tritt mit 1. Jänner 1998 in Kraft." der vom Gemeinderat der Marktgemeinde Admont am 17. Dezember 1997 beschlossenen Änderung der Kanalabgabenordnung, an der Amtstafel angeschlagen vom 18. Dezember 1997 bis zum 7. Jänner 1998, wird als gesetzwidrig aufgehoben.

Die Steiermärkische Landesregierung ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aufhebung im Landesgesetzblatt verpflichtet.

Entscheidungsgründe:

I. 1. Beim Verfassungsgerichtshof ist eine zu B2241/98 protokollierte Beschwerde gegen einen Bescheid der Steiermärkischen Landesregierung vom 16. Oktober 1998 anhängig. Mit diesem Bescheid wurde der Vorstellung des Beschwerdeführers keine Folge gegeben und der Bescheid des Gemeinderates der Marktgemeinde Admont vom 14. Mai 1998 bestätigt, der dem Beschwerdeführer eine jährliche Kanalbenützungsgebühr im Gesamtbetrag von S 6.775,78 für seine an das Kanalnetz der Marktgemeinde Admont angeschlossene Liegenschaft zur Zahlung vorgeschrieben hatte. Rechtsgrundlage für diese Vorschreibung war einerseits die Kanalabgabenordnung der Marktgemeinde Admont, deren Stammfassung der Gemeinderat in seiner Sitzung vom 11. November 1987 beschlossen hatte, in der Fassung des Gemeinderatsbeschlusses vom 17. Dezember 1997, und andererseits die §§6 und 8 des Steiermärkischen Kanalabgabengesetzes 1955.

2. Bei der Behandlung der Beschwerde sind beim Verfassungsgerichtshof Bedenken ob der Gesetzmäßigkeit der Wortfolge "am 1. Jänner 1998" im ersten Satz sowie der Gesetzmäßigkeit des letzten Satzes "Diese Gebührenregelung tritt mit 1. Jänner 1998 in Kraft." der vom Gemeinderat der Marktgemeinde Admont am 17. Dezember 1997 beschlossenen Änderung der Kanalabgabenordnung, an der Amtstafel angeschlagen vom 18. Dezember 1997 bis zum 7. Jänner 1998, entstanden. Am 11. Juni 1999 hat der Verfassungsgerichtshof beschlossen, diese Bestimmungen von Amts wegen auf ihre Gesetzmäßigkeit zu prüfen.

3. Sowohl die Steiermärkische Landesregierung als auch die Marktgemeinde Admont haben eine Äußerung erstattet, in der sie die angegriffenen Verordnungsstellen verteidigen.

4. Die maßgeblichen Rechtsvorschriften lauten:

4.1. §14 Abs1 Finanzausgleichsgesetz 1997, Art65 BG BGBl. 201/1996, (FAG 1997) lautet auszugsweise:

"(1) Ausschließliche Landes(Gemeinde)abgaben sind insbesondere:

1. - 15. ...

16. Gebühren für die Benützung von Gemeindeeinrichtungen und -anlagen;

17. ..."

§15 Abs3 FAG 1997 lautet auszugsweise:

"(3) Die Gemeinden werden ferner ermächtigt, durch Beschluß der Gemeindevertretung folgende Abgaben vorbehaltlich weitergehender Ermächtigung durch die Landesgesetzgebung auszuschreiben:

1. - 4. ...

5. Gebühren für die Benützung von Gemeindeeinrichtungen und -anlagen, die für Zwecke der öffentlichen Verwaltung betrieben werden, mit Ausnahme von Weg- und Brückenmauten, bis zu einem Ausmaß, bei dem der mutmaßliche Jahresertrag der Gebühren das doppelte Jahreserfordernis für die Erhaltung und den Betrieb der Einrichtung oder Anlage sowie für die Verzinsung und Tilgung der Errichtungskosten unter Berücksichtigung einer der Art der Einrichtung oder Anlage entsprechenden Lebensdauer nicht übersteigt."

§15 Abs6 FAG 1997 lautet:

"(6) Verordnungen der Gemeinden auf Grund dieses Bundesgesetzes können bereits nach dessen Kundmachung erlassen werden, wobei diese Verordnungen frühestens mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes in Kraft gesetzt werden dürfen. Werden derartige Verordnungen erst nach Inkrafttreten dieses Gesetzes erlassen, können diese rückwirkend mit Inkrafttreten dieses Gesetzes in Kraft gesetzt werden."

4.2. Das Steiermärkische Kanalabgabengesetz 1955, LGBl. 71 idF LGBl. 158/1963, 63/1965, 40/1971, 67/1986 und 80/1988, (im folgenden: Kanalabgabengesetz) lautet auszugsweise:

"Kanalbenützungsgebühren

§6

(1) Die Erhebung von laufenden Gebühren für die Benützung von öffentlichen Kanalanlagen (Kanalbenützungsgebühren) obliegt dem freien Beschlußrecht der Gemeinden.

(2) - (3) ...

Kanalabgabenordnung

§7

(1) In jeder Gemeinde mit einer öffentlichen Kanalanlage ist eine Kanalabgabenordnung zu beschließen, welche zu enthalten hat:

a) die Erhebung der Kanalisationsbeiträge (§1);

b) die Erhebung der Kanalbenützungsgebühren (§6);

c) die Höhe des Einheitssatzes für die Berechnung der Kanalisationsbeiträge (§4), erforderlichenfalls getrennt für Schmutzwasser-, Regenwasser- und Mischwasserkanäle;

d) die Höhe des Einheitssatzes für die Berechnung der Kanalbenützungsgebühren (§6), erforderlichenfalls getrennt für Schmutzwasser-, Regenwasser- und Mischwasserkanäle;

e) die Zahlungstermine für die laufenden Kanalbenützungsgebühren.

(2) Die Kanalabgabenordnung sowie allfällige spätere Änderungen oder Ergänzungen sind nach den Bestimmungen der Gemeideordnung zwei Wochen hindurch öffentlich kundzumachen und treten, sofern nicht anderes bestimmt wird, mit dem dem Ablauf der Kundmachungsfrist folgenden Monatsersten in Kraft."

4.3. Die Steiermärkische Gemeindeordnung 1967, LGBl. 115 idF LGBl. 127/1972, 9/1973, 14/1976, 14/1982, 87/1986, 21/1994, 75/1995, 41/1997, 72/1997, lautet auszugsweise:

"§92

Verordnungen der Gemeinde

(1) Verordnungen der Gemeinde bedürfen zu ihrer Rechtswirksamkeit der öffentlichen Kundmachung. Die Kundmachung ist vom Bürgermeister binnen 2 Wochen nach der Beschlußfassung durch Anschlag an die Amtstafel durchzuführen. Die Kundmachungsfrist beträgt 2 Wochen. Die Rechtswirksamkeit solcher Verordnungen beginnt, soweit nicht anderes bestimmt wird, mit dem auf den Ablauf der Kundmachungsfrist folgenden Tage. Bei Gefahr im Verzug kann in der Verordnung bestimmt werden, daß sie mit der Kundmachung rechtswirksam wird. ...

(2) - (3) ..."

4.4. Der Beschluß des Gemeinderates der Marktgemeinde Admont vom 17. Dezember 1997, an die Amtstafel angeschlagen am 18. Dezember 1997, abgenommen am 7. Jänner 1998, lautet wie folgt (die in Prüfung gezogenen Stellen sind hervorgehoben):

"KUNDMACHUNG

Gemäß §92 der Steiermärkischen Gemeindeordnung 1967, LGBl. Nr. 115 i.d.g.F. wird hiermit durch zwei Wochen öffentlich kundgemacht, daß der Gemeinderat der Marktgemeinde Admont in der öffentlichen Sitzung am 17. Dezember 1997 beschlossen hat, ab 1. Jänner 1998 einheitlich

S 19,-- pro m2 Bemessungsfläche

an Kanalbenützungsgebühr im Jahr einzuheben.

Nach Einarbeitung sämtlicher Novellen der Kanalabgabenordnung der Marktgemeinde Admont lautet der §4 wie folgt:

Die Höhe des Einheitssatzes für die Berechnung der Kanalbenützungsgebühren wird gemäß §6 Kanalabgabengesetz 1955 i. d.g.f. wie folgt festgesetzt:

a) S 19,-- pro m2 Bemessungsfläche exkl. Umsatzsteuer

b) Die Bemessungsfläche wird in sinngemäßer Anwendung des §4 Abs1 und 4 des Kanalabgabengesetzes 1955 ermittelt.

Diese Gebührenregelung tritt mit 1. Jänner 1998 in Kraft.

Der Bürgermeister"

II. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:

1. In seinem Einleitungsbeschluß nahm der Verfassungsgerichtshof vorläufig an, daß die Beschwerde zulässig sei, daß die belangte Behörde die in Prüfung genommenen Verordnungsstellen bei Erlassung des angefochtenen Bescheides angewandt habe und daß auch der Verfassungsgerichtshof sie bei der Beurteilung der Beschwerde anzuwenden habe.

Im Verfahren ist nichts vorgebracht worden oder sonst hervorgekommen, was diese vorläufigen Annahmen des Verfassungsgerichtshofes in Zweifel ziehen konnte. Da auch die sonstigen Prozeßvoraussetzungen vorliegen, ist das Verordnungsprüfungsverfahren zulässig.

2.1.1. Der Verfassungsgerichtshof hat seine Bedenken im Prüfungsbeschluß wie folgt dargelegt:

"Der Verfassungsgerichtshof geht vorläufig davon aus, daß die Kanalabgabenordnung eine Verordnung aufgrund des §7 Kanalabgabengesetz ist. Diese Verordnung und deren allfällige spätere Änderungen sind gemäß §7 Abs2 des Kanalabgabengesetzes nach den Bestimmungen der Gemeindeordnung zwei Wochen hindurch öffentlich kundzumachen, und sie treten - sofern nicht anderes bestimmt wird - mit dem dem Ablauf der Kundmachungsfrist folgenden Monatsersten in Kraft.

Nach dem Verordnungsakt wurde die gegenständliche Gebührenerhöhung am 18. Dezember 1997 an der Amtstafel angeschlagen und am 7. Jänner 1998 abgenommen. Die nach §92 Abs1 Steiermärkische Gemeindeordnung mit zwei Wochen festgesetzte Kundmachungsfrist endete daher mit Ablauf des 1. Jänner 1998. Nach §92 Abs1 dritter Satz der Gemeindeordnung beginnt die Rechtswirksamkeit von Verordnungen der Gemeinden - soweit nicht anderes bestimmt wird - mit dem auf den Ablauf der Kundmachungsfrist folgenden Tage. Gemäß §7 Abs2 des Kanalabgabengesetzes wiederum treten die Kanalabgabenordnung sowie deren allfällige spätere Änderungen - sofern nicht anderes bestimmt wird - mit dem dem Ablauf der Kundmachungsfrist folgenden Monatsersten in Kraft. Der Verfassungsgerichtshof geht vorläufig davon aus, daß die Regelung über die Kundmachung und Rechtswirksamkeit von Kanalabgabenordnungen als Verordnungen von Gemeinden in §7 Abs2 Kanalabgabengesetz eine lex specialis gegenüber §92 Abs1 Gemeindeordnung darstellt und somit diesem in der Anwendung vorgeht. Die Erhöhung der Kanalbenützungsgebühr wäre daher gemäß §7 Abs2 Kanalabgabengesetz mit dem 1. Feber 1998 in Kraft getreten - sofern nicht anderes bestimmt gewesen wäre. Die vom Gemeinderat der Marktgemeinde Admont beschlossene Änderung der Kanalabgabenordnung bestimmt nämlich das Inkrafttreten der Gebührenregelung bereits mit 1. Jänner 1998. Diese Anordnung des rückwirkenden Inkrafttretens dürfte jedoch §7 Abs2 Kanalabgabengesetz widersprechen, weil eine Rückwirkung von Verordnungen nur zulässig ist, wenn dazu das Gesetz ausdrücklich ermächtigt (VfSlg. 312/1924, 2966/1956, 7139/1973, 7787/1976, 8875/1980, 12843/1991, 13370/1993 ua.).

Die belangte Behörde sieht nun in ihrer Gegenschrift in §15 Abs6 FAG 1997 solch eine gesetzliche Ermächtigung zur rückwirkenden Verordnungserlassung. Der Verfassungsgerichtshof hat aber schon in VfSlg. 13370/1993 zum damals geltenden §15 Abs5 FAG 1979 ausgesprochen, daß dieser die Gemeinden nur ermächtigt, Verordnungen aufgrund des freien Beschlußrechtes (rückwirkend) mit 1. Jänner 1979, nicht jedoch zu einem beliebigen anderen Termin in Kraft zu setzen. Der - wie Wortlaut und Entstehungsgeschichte zeigen - dazu gänzlich vergleichbare §15 Abs6 zweiter Satz FAG 1997 scheint auch die Gemeinden allein dazu zu ermächtigen, Verordnungen aufgrund des freien Beschlußrechtes rückwirkend bloß mit 1. Jänner 1997 in Kraft zu setzen. Anderenfalls widerspräche §15 Abs6 zweiter Satz FAG 1997 - ebenso wie §7 Abs2 Kanalabgabengesetz - Art18 B-VG, da die Bestimmung des Inkrafttretens in Form einer formalgesetzlichen Delegation den Verwaltungsbehörden überlassen würde. §7 Abs2 Kanalabgabengesetz dürfte somit nur eine allgemeine, subsidiäre Regelung für das (spätere) Inkrafttreten von Verordnungen enthalten; das Erfordernis einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung für die Rückwirkung von Verordnungen in den Materiengesetzen scheint hievon unberührt zu bleiben (vgl. Aichlreiter, Österreichisches Verordnungsrecht, IV A Pkt. 4.3.1. FN 41 zur vergleichbaren Bestimmung des §62 Salzburger Gemeindeordnung)."

2.1.2. In der Folge forderte der Verfassungsgerichtshof die Steiermärkische Landesregierung und den Gemeinderat der Marktgemeinde Admont auf, sich zu den im Prüfungsbeschluß dargelegten Bedenken zu äußern und insbesondere auch zur Frage Stellung zu nehmen, ob der Text der vom 18. Dezember 1997 bis zum 7. Jänner 1998 erfolgten Kundmachung der Änderung der Kanalabgabenordnung mit dem Beschluß des Gemeinderates der Marktgemeinde Admont vom 17. Dezember 1997 wörtlich übereinstimmt.

2.1.3. Die Steiermärkische Landesregierung hat eine Äußerung erstattet, in der sie den im Prüfungsbeschluß geäußerten Bedenken des Verfassungsgerichtshofes entgegentritt. Sie hält zunächst fest, daß es sich bei der Kanalabgabenordnung der Marktgemeinde Admont um eine selbständige Verordnung mit gesetzesänderndem bzw. gesetzesvertretendem Charakter handle. §7 Abs2 Stmk. Kanalabgabengesetz normiere eine subsidiäre Inkrafttretensregelung für Verordnungen, in denen der Verordnungsgeber selbst keinen Inkrafttretenstermin vorgesehen habe. Es bleibe aber der Gemeinde aufgrund ihres freien Beschlußrechtes, der Art der Abgabe und auch aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen unbenommen, einen anderen Inkrafttretenstermin festzusetzen. Dieser könne grundsätzlich wie bei allen Gesetzen und selbständigen Verordnungen vor oder nach dem Zeitpunkt der Kundmachung liegen.

Die Formulierung des §7 Abs2 Kanalabgabengesetz lasse eindeutig jeden Inkrafttretenstermin, der sachlich gerechtfertigt sei, zu. Mit dieser Bestimmung solle geradezu die Grundlage für jeden sachlich gerechtfertigten Termin geschaffen werden. Im vorliegenden Fall seien - insbesondere wenn man die Rückwirkung um nur einen Tag betrachte - keine Anhaltspunkte für die Verletzung des Sachlichkeitsgebotes zu erkennen, vielmehr sei aus Gründen der Praktikabilität in einer kleineren Gemeinde ein runder Anfangstermin durchaus gerechtfertigt, sodaß diese Normierung der Rückwirkung in der vorliegenden Verordnung nicht als verfassungsrechtlich bedenklich erscheine.

Darüber hinaus habe der Verwaltungsgerichtshof in seinem Erkenntnis vom 3. Juli 1978, Zl. 1205/1977, ausgesprochen, daß "die Fixierung der Tatbestandsmerkmale, die eine Abgabenschuld auslösen, bei (sogenannten) selbständigen Verordnungen dem Rechtserzeugungsorgan (hier Gemeinderat) vorbehalten ist", demgemäß der Verordnungsgeber eben auch den Zeitpunkt des Inkrafttretens aufgrund sachlicher Kriterien frei bestimmen könne. Im Erkenntnis vom 30. Juli 1992, Zl. 87/17/0125, spreche der Verwaltungsgerichtshof unter Berufung auf die Vorjudikatur aus, daß rückwirkende selbständige Verordnungen, ebenso wie rückwirkende Gesetze, unbedenklich seien, sofern die Rückwirkung nach dem Zeitpunkt der (Erlassung der) Ermächtigungsnorm liege.

Die Normierung der Rückwirkung sei daher unbedenklich.

Zur Frage, ob der Text der vom 18. Dezember 1997 bis zum 7. Jänner 1998 erfolgten Kundmachung der Änderung der Kanalabgabenordnung mit dem Beschluß des Gemeinderates der Marktgemeinde Admont vom 17. Dezember 1997 wörtlich übereinstimmt, führt die Landesregierung aus, daß zwar dem Protokoll über die Sitzung der Gemeindevertretung vom 17. Dezember 1997 nicht entnommen werden könne, welcher Wortlaut der Änderung der Kanalabgabenordnung dem Beschluß des Gemeinderates tatsächlich zugrundelag, da der Inhalt der in Rede stehenden Novelle im Protokoll unter dem Titel "Kanalbenützungsgebühr" nur sinngemäß wiedergegeben werde. Es ergebe sich jedoch aus den Äußerungen der Gemeindevertretung vom 23. Juli 1999 und vom 1. September 1999, daß Gegenstand der Beschlußfassung zweifelsfrei die Erhöhung der Kanalbenützungsgebühren auf "S 19,-- pro m2 Bemessungsfläche" ab 1. Jänner 1998 gewesen sei.

2.1.4. Die Marktgemeinde Admont betont ihn ihrer am 1. September 1999 beschlossenen Stellungnahme, daß es eindeutig in der Absicht des Gemeinderates gestanden sei, den neuen einheitlichen Satz von S 19,-- ab 1. Jänner 1998 einzuheben. Dies gehe auch aus dem Sitzungsprotokoll hervor; deshalb seien auch die aus der Kanalbenützungsgebühr erfließenden Mehreinnahmen in den Haushaltsvoranschlag 1998 eingearbeitet worden. Ferner sei - da die Kanalbenützungsgebühr eine Jahresgebühr sei, die von der Gemeinde vierteljährlich eingehoben werde - das Inkrafttreten dieser Verordnung mit Beginn eines Jahres, sohin mit dem 1. Jänner 1998, zweckmäßig gewesen. Schließlich habe die (rückwirkende) Inkraftsetzung dieser Verordnung keine vertrauensverletzende Wirkung, da die Kundmachungsfrist lediglich um 24 Stunden unterschritten wurde; dies vor allem deshalb, weil davon auch alle anderen Abgabenverfahren gleichmäßig betroffen seien.

2.2.1. Die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes treffen zu. Sie gehen - zusammengefaßt - dahin, daß das in der Kanalabgabenordnung angeordnete rückwirkende Inkrafttreten der Kanalabgabenordnung §7 Abs2 Stmk. Kanalabgabengesetz widerspricht, weil eine Rückwirkung von Verordnungen im Hinblick auf Art18 B-VG nur zulässig ist, wenn dazu das Gesetz ausdrücklich ermächtigt.

2.2.2. Die Steiermärkische Landesregierung hat die angegriffenen Verordnungsstellen zum einen damit verteidigt, daß die Rückwirkung um nur einen Tag das Sachlichkeitsgebot nicht verletze und daß aus Gründen der Praktikabilität in einer kleinen Gemeinde ein runder Anfangstermin durchaus gerechtfertigt sei. Die Marktgemeinde Admont argumentiert in dieselbe Richtung und hebt vor allem die Zweckmäßigkeit des Geltungsbeginnes der Änderung der Kanalgebührenordnung mit dem 1. Jänner 1998 hervor.

Diese Vorbringen verkennen, daß der Verfassungsgerichtshof im Einleitungsbeschluß die Zweckmäßigkeit der Rückwirkung im konkreten Fall nicht in Zweifel zog und auch keine Bedenken hinsichtlich der Verletzung des Sachlichkeitsgebotes hegte; seine Bedenken bezogen sich vielmehr auf das Art18 B-VG innewohnende Verbot zur formalgesetzlichen Delegation.

2.2.3. Die Steiermärkische Landesregierung beruft sich zum anderen auf die Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes, die hinsichtlich der Zulässigkeit der Rückwirkung von Verordnungen danach differenziere, ob es sich bei der rückwirkenden Verordnung um eine Durchführungsverordnung oder um eine selbständige Verordnung handle. Rückwirkende selbständige Verordnungen seien ebenso wie rückwirkende Gesetze unter der Voraussetzung unbedenklich, daß die Rückwirkung nach dem Zeitpunkt der (Erlassung der) Ermächtigungsnorm liege.

Demgegenüber vertritt der Verfassungsgerichtshof in ständiger Judikatur (vgl. VfSlg. 2966/1956, 7139/1973, 8946/1980, 12843/1991, 13370/1993) - so auch im Prüfungsbeschluß - die Auffassung, daß eine Rückwirkung von Verordnungen nur zulässig ist, wenn dazu das Gesetz ausdrücklich ermächtigt; die Anordnung einer Rückwirkung muß sohin von der Ermächtigungsgrundlage umfaßt sein. Eine solche Ermächtigung erteilt - wie auch das Erkenntnis VfSlg. 13370/1993 für eine völlig gleichartige Situation gezeigt hat - §7 Abs2 Stmk. Kanalabgabengesetz gerade nicht.

2.2.4. Wie die Steiermärkische Landesregierung in ihrer Äußerung zugesteht, kann den Verwaltungsakten zwar nicht entnommen werden, welcher Wortlaut dem Beschluß des Gemeinderates über die Änderung der Kanalabgabenordnung tatsächlich zugrunde gelegen ist, die Stellungnahmen der Marktgemeinde Admont machen aber hinreichend deutlich, daß Gegenstand der Beschlußfassung neben der Erhöhung der Kanalbenützungsgebühren auf "S 19,-- pro m2 Bemessungsfläche" jedenfalls auch die Wirksamkeit der Gebührenerhöhung ab 1. Jänner 1998 gewesen ist.

3. Da die im Prüfungsbeschluß geäußerten Bedenken zutrafen, waren die Wortfolge "ab 1. Jänner 1998" im ersten Satz sowie der letzte Satz "Diese Gebührenregelung tritt mit 1. Jänner 1998 in Kraft." der vom Gemeinderat der Marktgemeinde Admont am 17. Dezember 1997 beschlossenen Änderung der Kanalabgabenordnung, an der Amtstafel angeschlagen vom 18. Dezember 1997 bis zum 7. Jänner 1998, als gesetzwidrig aufzuheben.

4. Der Ausspruch über die Kundmachungspflicht stützt sich auf Art139 Abs5 erster Satz B-VG und §60 Abs2 VerfGG.

5. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VerfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen werden.