TE Vwgh Erkenntnis 2004/9/10 2003/12/0090

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Höß und die Hofräte Dr. Zens, Dr. Schick, Dr. Hinterwirth und Dr. Pfiel als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Lamprecht, über die Beschwerde des K in L, vertreten durch Dr. Walter Riedl, Rechtsanwalt in 1010 Wien, Franz Josefs-Kai 5, gegen den Bescheid des Bundesministers für Finanzen vom 7. April 2003, Zl. 11 1034/9-I/11/01, betreffend Zurückweisung der Feststellung der Wertigkeit eines Arbeitsplatzes nach § 137 des Beamten-Dienstrechtsgesetzes 1979 (BDG 1979), zu Recht erkannt:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Der Bund hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.171,20 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Der Beschwerdeführer steht seit dem 1. Jänner 1980 (nunmehr) als Fachoberinspektor in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Bund. Seine Dienststelle ist das Finanzamt R, wo er als Lohnsteuerprüfer verwendet wird.

Auf Grund seiner Optionserklärung vom 2. November 1995 wurde er mit Wirkung vom 1. Jänner 1995 in die Besoldungsgruppe Allgemeiner Verwaltungsdienst, Verwendungsgruppe A3, Funktionsgruppe 5, übergeleitet (Arbeitsplatznummer 29).

Mit Bescheid der Finanzlandesdirektion für Tirol (im Folgenden FLD) vom 27. Juni 1996 wurde festgestellt, dass ihm gemäß § 30a Abs. 1 Z. 1 in Verbindung mit den Abs. 2 und 4 GehG für die Zeit vom 1. Jänner 1994 bis zum 31. Dezember 1994 eine ruhegenussfähige Verwendungszulage im Ausmaß von einem halben Vorrückungsbetrag der Dienstklasse III der Verwendungsgruppe C gebühre. Er habe im genannten Zeitraum in erheblichem Ausmaß einen Dienst (nämlich "B-wertige Lohnsteuerprüfungen") verrichtet, der einer höheren Verwendungsgruppe zuzuordnen sei als derjenigen, der er damals angehört habe. In der Begründung dieses Bescheides wurde ausgeführt, dass die Zulage ab der Überleitung in die Besoldungsgruppe Allgemeiner Verwaltungsdienst nicht mehr zustehe. Eine dagegen erhobene Berufung wurde mit Bescheid der belangten Behörde vom 19. April 1999 (unangefochten) zurückgewiesen, weil die Berufung den Verfahrensgegenstand des bekämpften Bescheides überschritten hatte.

Mit Schreiben vom 29. Dezember 1999 an die FLD beantragte der Beschwerdeführer wörtlich "die bescheidmäßige Feststellung über die Einstufung meines Arbeitsplatzes als Lohnsteuerprüfer beim Finanzamt R". Mit Eingabe vom 29. Februar 2000 ergänzte er seinen Antrag auf Erlassung eines Feststellungsbescheides dahin, "dass als Zeitpunkt (Zeitraum) der Bewertung meines Arbeitsplatzes das Jahr 1999, zumindest aber zum Stichtag der Antragstellung begehrt wird".

Mit Devolutionsantrag vom 18. April 2001 beantragte er den Übergang der Zuständigkeit zur Entscheidung auf die belangte Behörde.

Mit Schreiben vom 2. Juni 2001 nahm der Beschwerdeführer über Aufforderung durch die FLD inhaltlich zu seinem Antrag Stellung. Er legte dar, bei Einführung des neuen Besoldungssystems seien die Arbeitsplätze nicht nach den im § 137 BDG 1979 genannten Kriterien bewertet, sondern es seien im Wesentlichen die alten Dienstklassenbewertungen (personenbezogen) umgewandelt worden. Er sei der Ansicht, dass der Arbeitsplatz - nämlich des einzigen Lohnsteuerprüfers beim Finanzamt R (Arbeitsplatznummer 29) - anderen Arbeitsplätzen gleichzuhalten sei, deren "Tätigkeit und Arbeitsplatz in A2, Funktionsgruppe 2" bewertet sei.

Am 3. Juni 2002 erhob der Beschwerdeführer in dieser Angelegenheit die zur hg. Zl. 2002/12/0184 protokollierte Säumnisbeschwerde vor dem Verwaltungsgerichtshof. Einleitend machte er darin geltend, er sei materiell-rechtlich in seinem Recht auf gesetzmäßige Arbeitsplatzbewertung gemäß § 137 BDG 1979, formell-rechtlich in seinem Recht auf fristgerechte Entscheidung im Sinn des § 73 Abs. 1 AVG iVm § 1 DVG verletzt. Die Verwaltungspraxis habe bei der Bewertung von Lohnprüfern darauf abgestellt, auf welche Betriebsgröße (Mitarbeiterzahl) sich deren Tätigkeit erstrecke. Davon ausgehend sei ihm "eine Verwendungszulage für B-wertige Tätigkeit im Ausmaß von 50 % der Gesamttätigkeit zugebilligt" worden, weil er nicht nur oder vorrangig kleine (oder mittlere) Betriebe geprüft habe. Zwar scheine als Richtverwendung in Punkt 3.5.2. lit. f der Anlage 1 zum BDG 1979 für eine A3/5-wertige Tätigkeit der "Lohnsteuerprüfer in einer Lohn- und Beihilfenstelle eines Finanzamtes" auf. Diese Richtverwendung sei entweder dahin gehend zu verstehen, dass sie nur für eine der Verwendungsgruppe A3 entsprechende Tätigkeit gelte oder sie sei verfassungswidrig (wenn eine nach den "Sachkriterien" der Verwendungsgruppe A2 einzuordnende Tätigkeit zwingend der Verwendungsgruppe A3 zuzuordnen sei). Für die Zuordnung zur Verwendungsgruppe A2 sei die bisherige für die Zuordnung zur Verwendungsgruppe B entwickelte Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes maßgebend (wird näher, auch in Bezug auf die konkrete Tätigkeit des Beschwerdeführers, ausgeführt). Im neuen Funktionszulagenschema sei - wie die Rechtsprechung klargestellt habe - die tatsächliche Verwendung maßgebend. Die im Beschwerdefall zu entscheidende Frage habe nichts mit der anderen Frage zu tun, "ob ein Anspruch auf Ernennung in einen höheren besoldungsrechtlichen Status besteht".

Er ziele mit seiner Antragstellung auf die Verwendungszulage nach § 34 GehG. Dem Wortlaut dieser Norm entsprechend sei er davon ausgegangen, dass es dazu zunächst der entsprechenden Bewertung des Arbeitsplatzes bedürfte. Das allerdings sei für ihn nicht entscheidend, sodass auch die vorangeführte Richtverwendungsbestimmung nur von entsprechend bedingter Relevanz sei. Entscheidend sei vielmehr, ob seinerseits die A2-Wertigkeit seiner tatsächlichen Verwendung als gegeben angesehen werde und ob andererseits davon ausgehend der Verwendungszulagenanspruch zu bejahen sei. Dementsprechend sei es aus der Sicht seiner Antragstellung auch zulässig bzw. allenfalls sogar geboten, dass nicht über die Arbeitsplatzbewertung selbst abgesprochen werde, sondern eben direkt über den Verwendungszulagenanspruch, wobei auch als maßgebliche Vorfrage nicht die Arbeitsplatzbewertung behandelt werde, sondern eben die faktische Wertigkeit seiner Verwendung.

Er stellte somit den Antrag an den Verwaltungsgerichtshof, über die Bewertung seines Arbeitsplatzes abzusprechen, und zwar im Sinn einer Zuordnung zur Funktionsgruppe 2 der Verwendungsgruppe A2, in eventu eine Verwendungszulage nach § 34 GehG in gesetzlicher Höhe ausgehend davon zu bemessen, dass seine Verwendung A2-wertig sei.

Infolge Nachholung des nunmehr angefochtenen Bescheides wurde das Säumnisbeschwerdeverfahren mit hg. Beschluss vom 26. Mai 2003, Zl. 2002/12/0184, gemäß § 36 Abs. 2 VwGG eingestellt.

Nach Durchführung eines Ermittlungsverfahrens zur Arbeitsplatzwertigkeit, in dessen Rahmen jedoch keine Ergänzung der vom Beschwerdeführer abgegebenen Stellungnahmen eingeholt und auch keine Präzisierung des Antrages veranlasst wurde, erließ die belangte Behörde folgenden nunmehr angefochtenen

"Bescheid

Ihr Antrag vom 29. Dezember 1999 auf Erlassung eines Feststellungsbescheides über die Einstufung Ihres Arbeitsplatzes als Lohnsteuerprüfer beim Finanzamt R, ergänzt mit Schreiben vom 29. Februar 2000 hinsichtlich des Zeitpunktes der von Ihnen begehrten Bewertung Ihres Arbeitsplatzes mit dem Jahr 1999, zumindest aber zum Stichtag der Antragstellung, näher erläutert mit Schreiben vom 2. Juni 2001 auf eine Bewertung Ihres Arbeitsplatzes mit der Verwendungsgruppe 2/Funktionsgruppe 2 abzielend, wird von der von Ihnen mit Devolutionsantrag vom 18. April 2001 angerufenen Behörde als unzulässig zurückgewiesen."

In der Begründung wird zunächst der Gang des Verwaltungsverfahrens dargestellt und sodann ausgeführt, aus der Erläuterung des Begehrens im Schreiben vom 2. Juni 2001 ergebe sich, dass der Beschwerdeführer eine Bewertung seines Arbeitsplatzes mit A2/2 anstrebe. Dahin laute auch das Hauptbegehren der genannten Säumnisbeschwerde. Ein Feststellungsantrag, der auf eine A2/2-Wertigkeit des Arbeitsplatzes (also auf eine entsprechende Aufwertung von A3/5 auf A2/2) gerichtet sei, habe im Gesetz keine Deckung und erweise sich somit als unzulässig. Es gebe nämlich kein subjektives Recht auf Feststellung einer bestimmten besseren Einstufung. Infolge der Ergänzung des Feststellungsantrages dahin, dass als Zeitpunkt (Zeitraum) der Bewertung des Arbeitsplatzes das Jahr 1999, zumindest aber der Stichtag der Antragstellung angesehen werden solle, die Wirkung der Optionserklärung jedoch schon mit 1. Jänner 1995 eingetreten sei, müsste auf Grundlage des § 34 GehG "Verwendungszulage" die Durchführung eines besoldungsrechtlichen Verfahrens beantragt werden, für das die Dienstbehörde erster Instanz zuständig wäre. Ergänzend sei dazu auszuführen, dass es nach dem Inhalt der Säumnisbeschwerde aus Sicht des Beschwerdeführers zulässig bzw. allenfalls sogar geboten wäre, dass nicht über die Arbeitsplatzbewertung selbst abgesprochen werde, sondern direkt über den Verwendungszulagenanspruch, "wobei als maßgebliche Vorfrage nicht die Arbeitsplatzbewertung behandelt wird, sondern eben die faktische Wertigkeit Ihrer Verwendung". Ein Antrag auf Zuerkennung der "§ 34 GehG Verwendungszulage" sei bislang jedoch nicht gestellt worden (weder als Hauptbegehren noch als Eventualbegehren). Der im Ergebnis auf eine Neubewertung (Aufwertung) des Arbeitsplatzes auf A2/2 gerichtete Antrag sei somit zurückzuweisen.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde vor dem Verwaltungsgerichtshof. Der Beschwerdeführer erachtet sich in seinem insbesondere aus § 137 BDG 1979 sowie aus Punkt 2.8.6. der Anlage 1 dieses Gesetzes abgeleiteten Recht auf inhaltliche Entscheidung über seinen Antrag auf Arbeitsplatzbewertung (bescheidmäßige Feststellung über die Einstufung eines Arbeitsplatzes) - und zwar dahingehend, dass er der Funktionsgruppe 2 der Verwendungsgruppe A2 zugeordnet werde - durch unrichtige Anwendung dieser Gesetzesbestimmungen, in eventu in seinem Recht darauf, dass in sinngemäßer Erledigung seines Antrages über einen ihm nach § 34 GehG zustehenden Anspruch auf Verwendungszulage entschieden werde, durch unrichtige Anwendung dieser Normen sowie der Bestimmungen insbesondere des § 1 DVG und des § 73 AVG verletzt.

Dazu führt er (teilweise im Widerspruch) aus, ein Anspruch auf eine höhere dienst- und besoldungsrechtliche Verwendungsgruppeneinstufung bestehe in der Regel nicht. Ebenso eindeutig bestehe aber ein Anspruch auf bescheidmäßige Absprache über die Einstufung eines Arbeitsplatzes dahingehend, dass dieser einer bestimmten Funktionsgruppe innerhalb einer bestimmten Verwendungsgruppe zugeordnet werde. Seine Anträge seien keineswegs darauf beschränkt gewesen, dass er nur eine Bescheiderlassung im Sinn der von ihm als richtig angesehenen Arbeitsplatzbewertung begehre. Sein Antrag habe vielmehr generell auf bescheidmäßige Feststellung über die Einstufung seines Arbeitsplatzes als Lohnsteuerprüfer beim Finanzamt R gelautet. Die spätere Kundgabe seiner Meinung über die richtige Verwendungsgruppenzuordnung könne den Anspruch auf Bescheiderlassung nicht wieder annullieren. Durch diese Feststellungsentscheidung wäre auch der Anspruch auf Verwendungszulage im Vorfragenbereich geklärt. Die Arbeitsplatzbewertung im Sinn der Zuordnung zu einer Funktionsgruppe und damit zwingend auch zu einer Verwendungsgruppe habe auch dann, wenn letztere nicht strittig sei, primäre Auswirkung nur auf eine bestimmte Zulage, nämlich die Funktionszulage. Dass dennoch der verfahrensrechtliche Anspruch nicht nur auf Entscheidung über den Funktionszulagenanspruch bejaht werde, sondern auf die Arbeitsplatzwertigkeit selbst, ergebe sich aus deren grundsätzlicher Bedeutung. Es sei nicht einzusehen, weshalb dieser wesentliche Anspruch auf Klärung der eigenen Rechtsstellung unter dem Spezialaspekt des Einflusses der Arbeitsplatzwertigkeit auf sie dann wegfallen sollte, wenn es nicht (nur) um die Funktionsgruppe, sondern (auch) um die Verwendungsgruppe gehe.

Er ziele im Übrigen nicht justament auf die Arbeitsplatzbewertung. Sein eigentliches Anliegen sei die ihm gebührende Verwendungszulage. Jedenfalls hätte die belangte Behörde nicht die formale Entscheidung der Zurückweisung treffen dürfen, sondern hätte inhaltlich über das Bestehen eines Verwendungszulagenanspruches entscheiden müssen.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet, in der sie die Abweisung der Beschwerde als unbegründet beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

§ 137 Abs. 1 BDG 1979 in der Fassung des Besoldungsreform-Gesetzes 1994, BGBl. Nr. 550, lautete:

"§ 137. (1) Die Arbeitsplätze der Beamten des Allgemeinen Verwaltungsdienstes sind auf Antrag des zuständigen Bundesministers vom Bundeskanzler zu bewerten und unter Bedachtnahme auf die in der Anlage 1 genannten Richtverwendungen einer Verwendungsgruppe und innerhalb dieser der Grundlaufbahn oder einer Funktionsgruppe zuzuordnen. Bei der Zuordnung zu einer Verwendungsgruppe ist auch auf die in der Anlage 1 für diese Verwendungsgruppe vorgeschriebenen Ausbildungserfordernisse Bedacht zu nehmen. Die Bewertung und die Zuordnung bedürfen der Zustimmung der Bundesregierung."

Durch die Dienstrechts-Novelle 1999, BGBl. I Nr. 127, erhielt § 137 Abs. 1 BDG 1979 folgende Fassung:

"§ 137. (1) Die Arbeitsplätze der Beamten des Allgemeinen Verwaltungsdienstes sind auf Antrag des zuständigen Bundesministers vom Bundesminister für Finanzen zu bewerten und unter Bedachtnahme auf die in der Anlage 1 für das jeweilige Ressort genannten Richtverwendungen einer Verwendungsgruppe und innerhalb dieser der Grundlaufbahn oder einer Funktionsgruppe zuzuordnen. Kann mit den in der Anlage 1 für das jeweilige Ressort genannten Richtverwendungen eine Bewertung und Zuordnung nicht vorgenommen werden, ist ein Vergleich mit ressortfremden Richtverwendungen zulässig. Bei der Zuordnung zu einer Verwendungsgruppe oder innerhalb dieser zur Grundlaufbahn oder zu einer Funktionsgruppe ist auch auf die in der Anlage 1 für diese Verwendungsgruppe vorgeschriebenen Ausbildungserfordernisse Bedacht zu nehmen. Die Bewertung und die Zuordnung bedürfen der Zustimmung der Bundesregierung."

Die Novellierung des § 137 Abs. 1 BDG 1979 trat am 1. August 1999 in Kraft. Die wiedergegebenen Gesetzesbestimmungen blieben sodann bis zur Erlassung des angefochtenen Bescheides mit Ausnahme des Überganges der Zuständigkeit zur (nicht bescheidförmigen) Bewertung der Arbeitsplätze auf den Bundesminister für öffentliche Leistung und Sport (welche Funktion durch die Bundesministeriengesetz-Novelle 2003, BGBl. I Nr. 17, unter Übergang der Kompetenzen auf dem Gebiet der allgemeinen Personalangelegenheiten, zu denen auch das Dienst- und Besoldungsrecht gehört, auf den Bundeskanzler wiederum aufgelöst wurde), unverändert.

Punkt 2.8.6. lit. c und 3.5.2. lit. f der Anlage 1 zum BDG 1979 idF des Besoldungsreform-Gesetzes 1994, BGBl. Nr. 550, lauten:

"Verwendungsgruppe A2

(Gehobener Dienst)

2.8. Verwendungen der Funktionsgruppe 2 sind z.B.:

...

2.8.6. Der Referent in einer nachgeordneten Dienststelle mit gleichartigen Aufgaben wie

...

c) des Bundesministeriums für Finanzen wie

der Betriebsprüfer eines Finanzamtes,

..."

"Verwendungsgruppe A3

(Fachdienst)

3.5. Verwendungen der Funktionsgruppe 5 sind z.B.:

...

3.5.2. Der Sachbearbeiter mit unterschiedlichen Aufgaben wie

...

f) der Lohnsteuerprüfer in einer Lohnsteuer- und Beihilfenstelle eines Finanzamtes, ..."

Abgesehen davon, dass im Fall der Stellung eines unzulässigen Feststellungsantrages die belangte Behörde nach § 1 Abs. 1 DVG iVm § 13 AVG verpflichtet gewesen wäre, dem Beschwerdeführer nach Aufklärung über die Rechtslage (vgl. dazu § 8 Abs. 1 DVG) Gelegenheit zur Klarstellung seiner Anträge zu geben (vgl. dazu etwa das von der belangten Behörde selbst zitierte hg. Erkenntnis vom 4. Juli 2001, Zl. 2000/12/0083, mwN), liegt ein solcher nicht vor. Dazu ist festzuhalten, dass der ursprüngliche Antrag des Beschwerdeführers - ohne Einschränkung auf einen bestimmten Zeitraum - ausschließlich auf die Arbeitsplatzbewertung gerichtet war. Später ist dieser Antrag auf das Jahr 1999 eingeschränkt worden (Anbringen vom 29. Februar 2000). Äußerungen in Richtung "Aufwertungsbegehren", insbesondere in der Säumnisbeschwerde, sind in diesem Zusammenhang irrelevant, weil der Beschwerdeführer damit nur das von ihm verfolgte Ziel aufzeigt. Es liegen insoweit also nur Begründungselemente des "Einstufungsantrages" vor.

Der Antrag des Beschwerdeführers ist daher - entgegen der Ansicht der belangten Behörde - nicht auf eine höhere Einstufung gerichtet gewesen, sondern ausschließlich auf die Feststellung der Wertigkeit seines Arbeitsplatzes nach § 137 BDG 1979. Die belangte Behörde hat dem Antrag des Beschwerdeführers somit einen falschen Inhalt beigemessen, sodass die Zurückweisung (auch aus diesem Grund) unzulässig war. Schon deshalb hat sie den angefochtenen Bescheid mit Rechtswidrigkeit des Inhaltes belastet.

Inhaltlich stellt sich im Beschwerdefall die Frage, ob es bei einer Verwendungsgruppenüberschreitung zu einer Arbeitsplatzbewertung in A2 kommen kann, obwohl der Beamte in diese Verwendungsgruppe mangels Erfüllung der Ernennungsvoraussetzungen nicht ernannt werden könnte, bzw. in welchem Verhältnis § 34 GehG zu § 137 BDG 1979 steht. Dazu vertritt der Verwaltungsgerichtshof die Ansicht, dass die Feststellung der Arbeitsplatzwertigkeit mit dem besoldungsrechtlichen Streit über die Verwendungszulage nicht ident ist bzw. die erstgenannte Frage eine Vorfrage für die Beantwortung der zweiten darstellt, die nach der Judikatur gesondert feststellungsfähig ist; dies auch dann, wenn der Arbeitsplatz erst nach der Optionserklärung erlangt worden wäre. Die Überlegungen im Ausschussbericht (1577 BlgNR XVIII. GP, 163 ff), die nach der Vorjudikatur die Grundlage für den Feststellungsbescheid bilden, treffen nämlich aus Gleichheitsgründen auch auf den Fall zu, dass sich der zu bewertende Arbeitsplatz nach der Option verändert hat (vgl. dazu das hg. Erkenntnis vom 19. November 2002, Zl. 2001/12/0113, das aus dieser Überlegung heraus das Recht eines Beamten auf Feststellung der Wertigkeit des Arbeitsplatzes auch für den Fall bejaht hat, dass dessen öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis erst nach Inkrafttreten des Besoldungsreform-Gesetzes 1994 begründet wurde). Aus diesen Gründen ist das Verhältnis von § 34 GehG zu § 137 BDG 1979 in die Richtung zu lösen, dass es, unbeschadet der Möglichkeit, eine Verwendungszulage nach § 34 GehG zu beantragen, auch zulässig ist, eine Arbeitsplatzbewertung für eine Verwendungsgruppe zu verlangen, in die der Beamte mangels Erfüllung der Ernennungsvoraussetzungen nicht ernannt werden könnte.

Zu der bei der Verwendungsgruppenprüfung einzuhaltenden Vorgangsweise wird gemäß § 43 Abs. 2 VwGG auf die Ausführungen im hg. Erkenntnis vom 21. April 2004, Zl. 99/12/0038, verwiesen.

Der angefochtene Bescheid war somit wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aufzuheben.

Die Kostenentscheidung gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2003, BGBl. II Nr. 333.

Wien, am 10. September 2004