TE Vwgh Erkenntnis 2005/10/20 2004/06/0223

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch die Vorsitzende Senatspräsidentin Dr. Giendl und die Hofräte Dr. Bernegger, Dr. Waldstätten, Dr. Rosenmayr und Dr. Pfiel als Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. Fritz, über die Beschwerde der Dr. E K in W, vertreten durch Dr. Walter Riedl, Rechtsanwalt in Wien 1, Franz Josefs-Kai 5, gegen den Bescheid der Bundesministerin für auswärtige Angelegenheiten vom 3. November 2004, Zl. EKB.1719/0006e-VI.2a/2004, betreffend Folgekostenzuschuss gemäß § 21 Abs. 11 des Gehaltsgesetzes 1956, zu Recht erkannt:

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Die Beschwerdeführerin hat dem Bund Aufwendungen in der Höhe von EUR 381,90 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Die Beschwerdeführerin steht als Legationsrätin in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Bund. Sie stand zunächst an der Österreichischen Botschaft in London in Verwendung und versieht nun ihren Dienst in der "Zentrale" des Bundesministeriums für auswärtige Angelegenheiten in Wien. Sie ist Mutter der am 23. September 1998 geborenen A.

Mit Eingabe vom 17. Dezember 2003 ersuchte die Beschwerdeführerin, die damals an der Österreichischen Botschaft in London (kurz: Botschaft) Dienst versah, die belangte Behörde um "Zuerkennung eines Erziehungszuschusses zu den Schulkosten" ihrer Tochter A. Diese habe am 23. September 2003 das 5. Lebensjahr vollendet und sei demnach nach britischem Recht seit 1. September 2003 schulpflichtig. Sie besuche seit 4. September 2003 die Eaton Square School, eine gemischt geführte englische Schule, für die Schulgeld in näher bezifferter Höhe anfalle. Die Beschwerdeführerin begründete die Schulwahl unter anderem damit, dass die Deutsche Schule London nicht in London selbst, sondern in Richmond liege, was eine tägliche Fahrtzeit von etwa einer Stunde pro Strecke bedeute und für ein 5-jähriges Volksschulkind unzumutbar sei (es folgen weitere Argumente für die Schulwahl).

Über Vorhalt der belangten Behörde vom 13. Jänner 2004 begründete die Beschwerdeführerin in einer Antwort vom 2. Februar 2004 ausführlicher die Auswahl der betreffenden Schule. Schließlich wurde mit Erledigung der belangten Behörde vom 11. Februar 2004 der Botschaft eröffnet, dass der Beschwerdeführerin antragsgemäß für das Schuljahr 2003/2004 "ein Erziehungszuschuss im Rahmen des Aufenthaltszuschusses" gemäß § 21 GehG zu den Schulkosten in näher bezifferter Höhe bemessen werde. Beigefügt wurde, es müsse bereits jetzt darauf hingewiesen werden, dass durch diese Bemessung kein Anspruch auf Folgekostenzuschuss bei einer Einberufung in die Zentrale bzw. Weiterversetzung entstehe.

Mit dem nun verfahrensgegenständlichen Antrag (der undatiert ist, aber unbestritten am 19. Oktober 2004 per e-mail eingebracht wurde) ersuchte die Beschwerdeführerin "um Zuerkennung eines Folgekostenzuschusses im höchstmöglichen Ausmaß" für die Schulkosten ihrer Tochter A. Ihre Tochter sei während ihrer Versetzung an der Österreichischen Botschaft in London auf Grund der am (auswärtigen) Dienstort bestehenden Schulpflicht in das englische Schulsystem eingeschult worden. Eine Eingliederung in das Österreichische Schulsystem sei nach der Rückversetzung nach Wien geprüft worden, wobei sich die "unten" angeführten Probleme ergeben hätten. Es sei daher einer näher bezeichneten Internationalen Schule der Vorzug gegeben worden.

1. Ihre Tochter sei zum Zeitpunkt der Rückkehr nach Wien nach österreichischem Recht noch nicht schulpflichtig gewesen, habe aber ein erstes Schuljahr bereits absolviert gehabt. Bei der Kontaktaufnahme mit den in Frage kommenden Volksschulen sei das als "schwieriger Fall bezeichnet" (im Original unter Anführungszeichen) worden, weil man keine Möglichkeit gesehen habe, dass ihre Tochter die erste Klasse überspringen könnte.

2. Nach einer Kontaktaufnahme im Bundesministerium für Unterricht, Wissenschaft und Kunst sei ihr geraten worden, auf Grund der bereits erfolgten Einschulung ins englische System (sowie der englischen Alphabetisierung), zumindest eine internationale Ausbildung weiter zu verfolgen.

3. § 262 HAD (Handbuch für den auswärtigen Dienst) weise zudem darauf hin, dass eine kontinuierliche Ausbildung des Kindes auch im Fall einer Weiterversetzung an einen anderen ausländischen Dienstort gewährleistet werden solle. Nachdem auf Grund ihres Dienstalters anzunehmen sei, dass es zu weiteren Verwendungen ihrerseits im Ausland kommen werde, dies in einer Zeit, in welcher die Ausbildung ihrer Kinder noch nicht abgeschlossen sein werde, erscheine die Wahl für ein internationales Schulsystem nahe liegend. Das sei auch von einem Experten im Bundesministerium für Wissenschaft, Unterricht und Kunst empfohlen worden, weil diesbezügliche Abschlüsse mittlerweile auch in Österreich anerkannt würden und die Kontinuität der Ausbildung auf Grund der ungewissen Aufenthaltsorte so in einem bestmöglichen Ausmaß gewährleistet werden könne.

Angeschlossen war eine Aufstellung der Jahreskosten für das Schuljahr 2004/2005, aus welcher sich ergibt, dass die Tochter der Beschwerdeführerin am 25. August 2004 aufgenommen wurde.

Hierauf erging (ebenfalls per e-mail) die angefochtene Erledigung vom 3. November 2004. Im Kopf dieser Erledigung scheint insbesondere die Zahl der belangten Behörde auf, auch die Beschwerdeführerin als Adressatin, weiters ist das Datum angegeben. Sodann heißt es:

"(Beschwerdeführerin);

Antrag auf Folgekostenzuschuss gem. § 21 (11) GG 1956, Schulkosten Schuljahr 2004/2005 für Tochter A... (geb. 23.09.1998)

Zu Ihrer Eingabe vom 19. Oktober 2004

Ihrem Antrag vom 19.10.2004 auf Folgekostenzuschuss kann nicht stattgegeben werden, da die Anspruchsvoraussetzungen gemäß § 21 (11) Gehaltsgesetz nicht gegeben sind und keine Vereinbarkeit mit den internen administrativen Regeln für die Besoldung der im Ausland verwendeten Beamten gemäß § 21 Gehaltsgesetz besteht.

I. Ausgangslage:

Anlässlich der Zuerkennung eines Erziehungszuschusses durch Erlass ZI. EKB.1719/0001 e-VI.2a/2004 vom 11. Februar 2004 für Ihre Tochter Anna mit GBP ... pro Trimester wurden Sie damals bereits ausdrücklich darüber informiert, 'dass durch diese Bemessung kein Anspruch auf einen Folgekostenzuschuss bei einer Einberufung in die Zentrale bzw. Weiterversetzung entsteht'.

Ihr nunmehriger Antrag entspricht in mehrfacher Hinsicht nicht den Voraussetzungen für einen Folgekostenzuschuss, die gemäß § 21 (11) Gehaltsgesetz und den internen administrativen Regeln des BMA für die Besoldung der im Ausland verwendeten Beamten gegeben sein müssen.

II. Rechtsgrundlage nach dem Gehaltsgesetz:

Die Rechtsgrundlage für Ihren Antrag ist § 21 (11) Gehaltsgesetz, dessen Text wie folgt lautet:

'(11) Dem Beamten gebührt auf Antrag ein Folgekostenzuschuss, wenn ihm nach der Verwendung im Ausland

1. dort noch besondere Kosten im Sinne des Abs. 1 Z 3 entstanden sind, die der Beamte nicht selbst zu vertreten hat,

2. im Inland besondere Kosten

a) durch die Vorbereitung seiner Kinder auf die Eingliederung in das österreichische Schulsystem oder

b) wenn diese Eingliederung nicht zumutbar ist, durch die Fortsetzung der fremdsprachigen Schulausbildung seiner Kinder entstanden sind, deren Ursache zwingend in der früheren Auslandsverwendung liegt und die der Beamte nicht selbst zu vertreten hat.'

III.Vereinbarkeit mit den internen administrativen Regeln für die Besoldung der im Ausland verwendeten Beamten:

Gemäß diesen Regeln ist als Voraussetzung für die Zuerkennung eines Erziehungszuschusses beim erstmaligen Schuleintritt des Kindes im ausländischen Dienst- und Wohnort in der Regel eine deutschsprachige Schule zu wählen. Nur wenn am ausländischen Dienst- und Wohnort keine deutschsprachige Schule besteht oder wenn die vorhandene deutschsprachige Schule bestimmten Kriterien nicht entspricht (z.B. keine Auslandsschule, sondern nur Begegnungsschule oder nur Aufbauschule), wird ein Erziehungszuschuss gewährt. Eine von diesen Grundsätzen abweichende Schulwahl hat der Beamte selbst zu vertreten.

IV.Entscheidungsgründe:

1) Gemäß § 21 (11) Gehaltsgesetz können durch einen Folgekostenzuschuss im Inland nur jene besonderen Kosten abgedeckt werden, deren Ursache zwingend in der früheren Auslandsverwendung liegen.

Sie wussten, dass es die 'Deutsche Schule London' in Richmond/Surrey gibt. Diese Deutsche Schule London ist eine aus öffentlichen Mitteln der Bundesrepublik Deutschland geförderte Auslandsschule mit Klassen von 0 - 13 und führt bis zum Abschluss der Reifeprüfung. Darüber hinaus wussten Sie, dass zu dieser Schule auch ein Schulbusservice eingerichtet ist. Die Motive für Ihre Entscheidung, Ihre Tochter in die 'Eaton Square School' und nicht in die 'Deutsche Schule London' zu geben, können daher nicht als 'zwingend' angesehen werden.

2) Gemäß § 21 (11) Gehaltsgesetz darf der Beamte die besonderen Kosten, welche durch einen Folgekostenzuschuss abgedeckt werden sollen, nicht selbst zu vertreten haben.

Für Ihre Entscheidung zu Gunsten der 'Eaton Square School' haben Sie in Ihrer Eingabe vom 17. Dezember 2003 eine Reihe von Gründen angegeben, die in den Bereich Ihres Privat- und Familienlebens sowie den Bereich der Erziehung Ihrer Tochter fallen, welche Sie im Sinne der zitierten Gesetzesstelle daher selbst zu vertreten haben.

3) Die in Ihrer Eingabe vom 19. Oktober 2004 genannten Gründe für den Besuch einer internationalen Schule in Wien (Wunsch nach Überspringung der ersten Klasse, Empfehlung zu einer internationalen Ausbildung, Möglichkeit künftiger weiterer Versetzungen in das Ausland) sind keine Elemente, die in § 21 (11) Gehaltsgesetz eine Deckung finden. Es wird darauf hingewiesen, dass die oben zitierten gesetzlichen Voraussetzungen zwingend gegeben sein müssen und § 21 (11) Gehaltsgesetz diesbezüglich keine Ermessensentscheidungen zulässt.

Für die Bundesministerin:

(Name) m.p."

Dagegen richtet sich die vorliegende Beschwerde wegen inhaltlicher Rechtswidrigkeit und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt und in einer Gegenschrift die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

I.) Zur Frage der Bescheidqualität der angefochtenen Erledigung:

§ 18 AVG lautet (idF BGBl. I Nr. 10/2004):

"Erledigungen

§ 18. (1) Die Behörde hat sich bei der Erledigung von Verfahren so viel als möglich einfacher, rascher und Kosten sparender Erledigungsformen zu bedienen.

(2) Das für den Verfahrensausgang voraussichtlich wesentliche Geschehen ist im Akt zu dokumentieren (interne Erledigung); dies gilt insbesondere hinsichtlich von Anbringen von Beteiligten und Äußerungen der Behörde gegenüber Beteiligten. Der Verfahrensverlauf ist vom Genehmigungsberechtigten durch eigenhändige Unterzeichnung der zur Dokumentation erstellten Aktenstücke zu beurkunden. Die elektronische Beurkundung interner Erledigungen hat mit elektronischer Signatur zu erfolgen.

(3) Mitteilungen an Beteiligte über den Inhalt interner Erledigungen (externe Erledigungen) sind, soweit keine besonderen Formvorschriften hiefür bestehen, in jener Form vorzunehmen, die der Behörde und den Beteiligen unter Wahrung ihrer Rechtsschutzinteressen den voraussichtlich geringsten Aufwand verursacht und in der sie nach den der Behörde zur Verfügung stehenden Informationen von den Beteiligten empfangen werden können.

(4) Externe Erledigungen haben schriftlich zu ergehen, wenn dies in den Verwaltungsvorschriften ausdrücklich angeordnet ist oder von einer Partei verlangt wird oder wenn ihre Zustellung erforderlich ist. Die Ausfertigung der Erledigung hat die Bezeichnung der Behörde, das Datum der Genehmigung und den Namen des Genehmigenden zu enthalten. Sie kann ferner entweder vom Genehmigenden eigenhändig unterzeichnet oder als von der Kanzlei beglaubigte Ausfertigung ergehen. Die Verwendung einer Amtssignatur (§ 19 E-GovG) entfaltet jedenfalls die Wirkung einer Beglaubigung durch die Kanzlei.

(5) Für Bescheide gilt der III. Teil, für Ladungsbescheide überdies § 19."

§ 59 AVG lautet (idF. der Wiederverlautbarung BGBl. Nr. 51/1991) "Inhalt und Form der Bescheide

§ 58. (1) Jeder Bescheid ist ausdrücklich als solcher zu bezeichnen und hat den Spruch und die Rechtsmittelbelehrung zu enthalten.

(2) Bescheide sind zu begründen, wenn dem Standpunkt der Partei nicht vollinhaltlich Rechnung getragen oder über Einwendungen oder Anträge von Beteiligten abgesprochen wird.

(3) Im übrigen gilt auch für Bescheide § 18 Abs. 4."

Nach § 58 Abs. 1 AVG ist jeder Bescheid ausdrücklich als solcher zu bezeichnen und hat den Spruch und die Rechtsmittelbelehrung zu enthalten.

Der Verwaltungsgerichtshof hat schon im Beschluss eines verstärkten Senates vom 15. Dezember 1977, Slg. Nr. 9458/A, betreffend die Frage der Bescheidqualität von Erledigungen, die nicht als Bescheid bezeichnet sind, klargestellt, dass in jedem Fall, in dem der Inhalt einer behördlichen Erledigung Zweifel über den Bescheidcharakter entstehen lässt, die ausdrückliche Bezeichnung für den Bescheidcharakter der Erledigung essenziell ist. Nur dann, wenn der Inhalt einer behördlichen Erledigung, also ihr Wortlaut und ihre sprachliche Gestaltung keinen Zweifel darüber aufkommen lassen, dass die Behörde die Rechtsform des Bescheides gewählt hat, ist die ausdrückliche Bezeichnung als Bescheid nicht wesentlich.

Die Wiedergabe einer Rechtsansicht, von Tatsachen, der Hinweis auf Vorgänge des Verfahrens, Rechtsbelehrungen udgl. können nicht als verbindliche Erledigung, also nicht als Spruch im Sinne des § 58 Abs. 1 AVG gewertet werden. Bei Zweifeln über den Inhalt kommt auch der sonstigen Form der Erledigung entscheidende Bedeutung zu, wie etwa dem Gebrauch von Höflichkeitsfloskeln. Aus einer solchen Form einer Erledigung ist eher darauf zu schließen, dass kein Bescheid, sondern eine nicht normative Willenserklärung oder eine bloße Wissenserklärung vorliegt (zu all dem beispielsweise das hg. Erkenntnis vom 26. April 2005, Zl. 2005/06/0107, mwN.).

Vor diesem Hintergrund ist in Übereinstimmung mit der Auffassung der Beschwerdeführerin die angefochtene Erledigung als Bescheid zu werten. Der Inhalt der Erledigung lässt keinen Zweifel darüber, dass die belangte Behörde bescheidmäßig über den verfahrensgegenständlichen Antrag entschieden hat. In diesem Sinne lautet schon der Eingangssatz: "Ihrem Antrag vom 19.10.2004 ... kann nicht stattgegeben werden, da die Anspruchsvoraussetzungen gemäß § 21 (11) Gehaltsgesetz nicht gegeben sind ...". Für diese Deutung spricht auch Punkt IV., der mit "Entscheidungsgründe" überschrieben ist.

II.) Im Beschwerdefall geht es um einen Anspruch (Folgekostenzuschuss) gemäß § 21 des Gehaltsgesetzes (GehG).

Nach dem Grundsatz der Zeitraumbezogenheit (was die Beurteilung des Anspruches betrifft) bzw. dem (was die Herstellung des Einvernehmens betrifft) erheblichen Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides ist für die nachstehenden Absätze des § 21 GehG die Fassung der 53. GehG-Novelle, BGBl. Nr. 314/1992, bzw. (Bezeichnung der Behörde in Abs. 12, mit welcher das Einvernehmen herzustellen ist) die Fassung BGBl. I Nr. 130/2003 maßgebend.

§ 21 GehG lautet auszugsweise:

"(1) Dem Beamten gebührt, solange er seinen Dienstort im Ausland hat und dort wohnen muss,

1. eine monatliche Kaufkraftausgleichszulage, wenn die Kaufkraft des Schillings dort geringer ist als im Inland,

2. eine monatliche Auslandsverwendungszulage, wenn ihm durch die Ausübung des Dienstes oder aus Anlass der Ausübung des Dienstes im Ausland besondere Kosten entstehen, und

3. auf Antrag ein Auslandsaufenthaltszuschuss, wenn ihm durch den Aufenthalt im Ausland besondere Kosten entstanden sind.

Der Anspruch kann immer nur für Zeiträume

bestehen, für die auch ein Anspruch auf Gehalt besteht.

...

(11) Dem Beamten gebührt auf Antrag ein Folgekostenzuschuss, wenn ihm nach der Verwendung im Ausland

1. dort noch besondere Kosten im Sinne des Abs. 1 Z. 3 entstanden sind, die der Beamte nicht selbst zu vertreten hat,

2. im Inland besondere Kosten

a) durch die Vorbereitung seiner Kinder auf die Eingliederung in das österreichische Schulsystem oder,

b) wenn diese Eingliederung nicht zumutbar ist, durch die Fortsetzung der fremdsprachigen Schulausbildung seiner Kinder

entstanden sind, deren Ursache zwingend in der früheren Auslandsverwendung liegt und die der Beamte nicht selbst zu vertreten hat.

(12) Die Kaufkraftausgleichszulage, die Auslandsverwendungszulage, der Auslandsaufenthaltszuschuss und der Folgekostenzuschuss gelten als Aufwandsentschädigung und sind vom zuständigen Bundesminister im Einvernehmen mit dem Bundeskanzler zu bemessen."

Im Beschwerdefall kann dahingestellt bleiben, ob die Beschwerdeführerin das Entstehen der Schulkosten in Wien, deren Ersatz angesprochen wird, "selbst zu vertreten hat", wie die belangte Behörde angenommen hat (wobei in diesem Zusammenhang anzumerken ist, dass das in Form eines internen Erlasses bestehende "Handbuch für den auswärtigen Dienst" mangels Kundmachung im Bundesgesetzblatt nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes keine im verwaltungsgerichtlichen Verfahren maßgebliche Rechtsquelle (Verordnung) darstellt (siehe dazu das hg. Erkenntnis vom 17. Februar 1999, Zl. 98/12/0424)).

Entscheidend im Beschwerdefall ist vielmehr, dass nach § 21 Abs. 11 Z 2 lit. b GehG (nur dieser Fall kommt hier in Betracht) ein Ersatz der angesprochenen Kosten (von den weiteren Voraussetzungen abgesehen) überhaupt nur dann in Betracht kommt, wenn die Eingliederung des Kindes in das österreichische Schulsystem nicht zumutbar ist. Dass die Unzumutbarkeit der Eingliederung des Kindes in das österreichische Schulsystem gegeben wäre, ist, wie die belangte Behörde am Schluss des angefochtenen Bescheides (wenngleich knapp) ausgeführt hat, dem Antrag nicht zu entnehmen und es zeigt im Übrigen die Beschwerde auch solche Momente nicht auf. Eine solche Unzumutbarkeit kann auch nicht als notorisch angesehen werden.

Vielmehr befasst sich die Beschwerde wie auch der hier zu Grunde liegende Antrag mit dem Aspekt, dass eine kontinuierliche Ausbildung in einer Internationalen Schule angesichts des Umstandes, dass während der Schulpflicht des Kindes noch eine mehrfache Versetzung der Beschwerdeführerin an verschiedene ausländische Dienstorte zu erwarten sei, zweckmäßig sei. Das mag schon sein, vermag aber daran nichts zu ändern, dass sich der Gesetzgeber im § 21 Abs. 11 Z 2 GehG für eine Priorität eines deutschsprachigen Schulsystems, in Österreich des österreichischen Schulsystems entschieden hat (zum Grundsatz der Präferenz des Gesetzgebers für eine deutschsprachige Ausbildung siehe das hg. Erkenntnis vom 11. Dezember 2002, Zl. 99/12/0206). Das ist maßgeblich. Die Besonderheit des Beschwerdefalles liegt vor diesem Hintergrund auch nicht in möglichen künftigen Entwicklungen, sondern darin, dass das Kind bereits ein Schuljahr in England absolviert hat, bevor es nach Österreich zurückkehrte und nun hier schulpflichtig wurde. Aus der Sicht der in der Beschwerde angesprochenen möglichen künftigen Entwicklung (Auslandsversetzungen) ist der Kern der Problematik auch nicht anders zu sehen, als wenn beispielsweise die Beschwerdeführerin mit ihrer Tochter ein Jahr früher nach Österreich zurückgekehrt wäre, demnach ihr Kind in England eben keine Schule besucht hätte und nun zu Beginn des Schuljahres 2004/2005 in Österreich einzuschulen wäre. (Dass in einem solchen Fall die Gebührlichkeit eines Folgekostenzuschusses ungeachtet einer möglichen künftigen Auslandsversetzung zu verneinen wäre, kann wohl nicht fraglich sein.)

III.) Damit hat die belangte Behörde jedenfalls im Ergebnis den Antrag zutreffend abgewiesen, weshalb die Beschwerde gemäß § 42 Abs. 1 VwGG als unbegründet abzuweisen war.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. II Nr. 333/2003.

Wien, am 20. Oktober 2005