TE Vfgh Erkenntnis 2001/11/29 B1049/99

Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Bescheid weder in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht noch wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in ihren Rechten verletzt worden.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

Entscheidungsgründe:

I. Am 21. Oktober 1998 ersuchte die Beschwerdeführerin für zwei Teilflächen des Grundstücks Nr. 524, Grundbuch 56532 Morzg mit Flächenausmaßen von 1050 m² (Bauplatz 1) und 930 m² (Bauplatz 2) um Bauplatzerklärung zur Errichtung je eines Wohnhauses. Mit Bescheid vom 22. Februar 1999 wies der Bürgermeister der Stadt Salzburg gemäß §14 Abs1 lita Bebauungsgrundlagengesetz - BGG iVm §24 Abs1 Salzburger Raumordnungsgesetz 1998, LGBl. Nr. 44/1998, in der bei Bescheiderlassung geltenden Fassung LGBl. Nr. 45/1999 (in der Folge: ROG) das Ansuchen um Bauplatzerklärung ab und versagte die beantragte Bauplatzerklärung wegen Widerspruchs zu dem seit 18. August 1998 rechtswirksamen Flächenwidmungsplan 1997 (in der Folge: FlWP 1997), in dem das Grundstück Nr. 524 als "Grünland-Gebiete für Sportanlagen, Spielplätze, Freibäder" ausgewiesen ist. Die gegen diesen Bescheid erhobene Berufung wies die Bauberufungskommission der Landeshauptstadt Salzburg am 30. April 1999 als unbegründet ab und bestätigte den angefochtenen Bescheid.

Dagegen richtet sich die auf Art144 Abs1 B-VG gestützte Beschwerde, in der die Verletzung näher bezeichneter verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte sowie die Verletzung in Rechten wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm behauptet und die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Bescheides beantragt wird.

Die belangte Behörde legte die Verwaltungsakten sowie die Akten betreffend das Zustandekommen des FlWP 1997 vor und erstattete eine Gegenschrift, in der sie die Abweisung der Beschwerde beantragt. Der Beschwerdeführer erstattete eine Gegenäußerung.

II. Der Verfassungsgerichtshof hat über die zulässige Beschwerde erwogen:

1. Gemäß §14 Abs1 erster Satz Sbg. Bebauungsgrundlagengesetz, LGBl. Nr. 69/1968 in der bei Bescheiderlassung geltenden Fassung LGBl. Nr. 4/1999, ist die Bauplatzerklärung zu versagen, wenn die Grundfläche vom Standpunkt des öffentlichen Interesses für die Bebauung ungeeignet erscheint. Dies ist gemäß §14 Abs1 lita leg. cit. ua. dann der Fall, wenn die Bebauung der Grundfläche dem Flächenwidmungsplan widersprechen würde. Im FlWP 1997 ist das Grundstück Nr. 524, Grundbuch 56532 Morzg, gemäß §19 Z5 ROG als "Grünland - Gebiete für Sportanlagen, Spielplätze, Freibäder" ausgewiesen. Gemäß §24 Abs1 ROG dürfen Maßnahmen, die sich auf den Raum auswirken und die auf Grund landesgesetzlicher Vorschriften einer Bewilligung, Genehmigung odgl. der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich oder einer sonstigen, aufgrund baurechtlicher Vorschriften des Landes zu erteilenden Bewilligung odgl. bedürfen, vom Zeitpunkt der Wirksamkeit des Flächenwidmungsplanes an nur in Übereinstimmung mit der Flächenwidmung bewilligt, genehmigt oder sonst zugelassen werden; insbesondere dürfen Bauplatzerklärungen und Baubewilligungen nur innerhalb des Baulandes (§17) und entsprechend der festgelegten Widmung erteilt werden. Gemäß §24 Abs2 ROG fallen unter die Beschränkungen des Abs1 nicht Bauplatzerklärungen und Baubewilligungen für Vorhaben im Grünland, welche für die der Widmung entsprechende Nutzung notwendig sind, sowie für Verkehrsbauten und Transformatoren- und Gasdruckregelstationen. Gemäß §24 Abs3 ROG können die Wirkungen des Flächenwidmungsplanes gemäß Abs1 für bestimmte Grundflächen in der Stadt Salzburg vom Gemeinderat auf Ansuchen des Grundeigentümers durch Bescheid ausgeschlossen und ein genau bezeichnetes Vorhaben raumordnungsmäßig bewilligt werden, wenn dieses dem räumlichen Entwicklungskonzept bzw. der erkennbaren grundsätzlichen Planungsabsicht nicht entgegensteht (Einzelbewilligung). §24 Abs8 ROG trifft Regelungen für im Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Flächenwidmungsplanes oder seiner Änderungen bestehende und der festgelegten Nutzung nicht entsprechende Bauten oder Betriebe.

Die Beschwerdeführerin hat weder behauptet, dass die Voraussetzungen des §24 Abs2 oder 8 ROG vorliegen, noch dass sie einen Antrag auf Erteilung einer Einzelbewilligung gestellt hat.

2. Vielmehr behauptet die Beschwerdeführerin ausschließlich die Gesetzwidrigkeit der ihr Grundstück betreffenden Festlegungen des FlWP 1997.

2.1. Aus den Akten betreffend das Zustandekommen des FlWP 1997 ergibt sich Folgendes:

2.1.1. Am 1. März 1994 machte der Bürgermeister gemäß §21 Abs1 in Verbindung mit §23 Abs3 ROG 1992 kund, dass eine Änderung des vom Gemeinderat der Landeshauptstadt Salzburg am 29. April 1960 beschlossenen Flächenwidmungsplanes der Landeshauptstadt Salzburg, in der Fassung der 36. Änderung, für das gesamte Stadtgebiet beabsichtigt ist (Amtsblatt Nr. 5/1994 vom 15. März 1994). Am 14. April 1994 regte die Beschwerdeführerin die Umwidmung ihrer Grundstücke Nr. 524, 528/1 und 526, Grundbuch 56532 Morzg, von Grünland in Bauland an. Zu dieser Anregung wurde in der fachlichen Beurteilung der Mag. Abt. 9/00 - Raumplanung u. Verkehr/Stadtentwicklungsplanung vom 1. April 1996 im Hinblick auf mehrere Widersprüche zu den Zielsetzungen des Räumlichen Entwicklungskonzepts 1994 vorgeschlagen, diese Anregung bei der Neuaufstellung des Flächenwidmungsplanes nicht zu berücksichtigen.

Die Kundmachung der öffentlichen Auflage des Entwurfs des Flächenwidmungsplanes gemäß §21 Abs2 ROG erfolgte in der Zeit vom 16. Dezember 1996 bis 27. Jänner 1997 (Kundmachung Amtsblatt Nr. 22/1996 vom 2. Dezember 1996). In dem zur öffentlichen Einsicht aufgelegten Plan war das Grundstück Nr. 524 mit der Widmung "Grünland - Gebiete für Sportanlagen, Spielplätze, Freibäder" (§19 Z5 ROG) vorgesehen.

2.1.2. Mit Schreiben vom 29. Dezember 1996 erhob die Beschwerdeführerin Einwendungen und regte ua. an, ein ca. 1980 m² großes Teilstück des Grundstücks Nr. 524, "verteilt auf 2 getrennte Parzellen am Flurweg", in Bauland umzuwidmen. Zur Begründung führte sie an:

"Das Grundstück 524 liegt direkt am Flurweg (öffentl. Weg) und ist durch seine Lage zwischen Wohnanlagen und Privathäusern voll erschlossen, was sowohl die Zufahrt, wie auch die Versorgung mit Elektrizität, Wasser und Erdgas betrifft. Der Kanalzubringer vom Flurweg zur Morzgerstraße ist ebenfalls für 1997 in Aussicht gestellt worden."

Die Einwendungen wurden ausführlich begründet, mit umfangreichen Beilagen belegt und enthielten auch eine eingehende Darstellung der finanziellen Situation der Beschwerdeführerin.

Zur Einwendung der Beschwerdeführerin ist in der fachlichen Beurteilung der Einwendungen zum Entwurf des Flächenwidmungsplanes 1996 durch die Mag. Abt. 9/00 Raumplanung und Verkehr/Stadtentwicklungsplanung, Lfd. Nr. 321-01/321-02, festgehalten:

"Die gegenständliche Fläche liegt peripher am Siedlungsrand und ist Teil eines Grünzuges, welcher von Norden in das alte Siedlungsgebiet von Morzg hereinreicht. Der Grünzug verläuft entlang der Salzachterrasse, welche im gegenständlichen Bereich durch das Freihalten von Bebauung (im Sinne eines intakten Orts- und Landschaftsbildes) noch besonders gut erlebbar ist und eine natürliche Siedlungsgrenze vorgibt.

Die grundsätzliche Planungsabsicht sieht für den gegenständlichen Bereich eine Freihaltung von Bebauung vor (Grünland seit FWP 1960), damit die Blickbeziehungen auf die Salzachterrassenkante im Sinne eines intakten Orts- und Landschaftsbildes erhalten und weiters die in das Siedlungsgebiet hereinreichende Grünverbindung zum vorhandenen Grünkeil erhalten bleibt. Diese Blickbeziehung würde nach den eigenen Ausführungen der Einschreiterin 'teilweise unterbrochen' werden (Seite 3: 6. Einwendung). Die Berücksichtigung der Einwendung würde ein scheibchenweises 'anknabbern' des vorhandenen Grünzuges im Vorfeld der von Bebauung freizuhaltenden Salzachterrasse bedeuten (keine sinnvolle Arrondierung) und wird insbesondere aufgrund der o.a. Kriterien (des REK 1994) aus fachlicher Sicht entschieden abgelehnt.

Durch die Beibehaltung der Grünlandwidmung für Sport- und Spielplätze im gegenständlichen Bereich wird einerseits auf das vorhandene Defizit an dementsprechenden öffentlichen Spielflächen reagiert (die einzige Widmung entlang der Morzger Straße, der entsprechende Mangel wird von der Einschreiterin selbst genannt!), andererseits eine verträgliche Nutzung für dieses sensible Vorfeld der Salzachterrasse garantiert. Aus fachlicher Sicht steht einer Baulandwidmung entgegen, daß der Bereich Morzg zu den Stadtteilen zu rechnen ist, deren Versorgung mit Spielflächen am schlechtesten einzustufen ist, 'gegenüber' ist der Schulspielplatz (unterdurchschnittliche Versorgung, 0-2 m²/EW, siehe REK 1994, Plan B8 - Strukturuntersuchung Freiraumkonzept).

Auch die Versorgung mit allgemein öffentlichen Grünflächen ist als 'schlecht' eingestuft (0-5 m²/EW siehe Plan Nr. B9).

Aus diesen Gründen kann in Morzg ein Verlust von gewidmeten Grünflächen fachlicherseits keinesfalls akzeptiert werden. Dies gilt auch ungeachtet der Tatsache, daß die Fläche derzeit (noch) nicht verfügbar ist. Die mittel- bis langfristig mit dieser Widmung gegebenen Optionen für eine nachhaltige Verbesserung der Lebensqualität wie auch der Spiel- und Erholungsmöglichkeiten sollten jedenfalls unbedingt erhalten werden."

Zusammenfassend stellte die Mag. Abt. 9/00 fest, dass die Einwendung im Widerspruch zum Räumlichen Entwicklungskonzept der Landeshauptstadt Salzburg vom 21. Februar 1996 ("REK 1994") steht und daher aus fachlicher Sicht entschieden negativ beurteilt werde.

2.1.3. In seiner Sitzung vom 8. Juli 1998 beschloss der Gemeinderat der Landeshauptstadt Salzburg gemäß §21 Abs5 ROG die Neuaufstellung des Flächenwidmungsplanes der Landeshauptstadt Salzburg (FlWP 1997), in der das Grundstück der Beschwerdeführerin als "Grünland - Gebiet für Sportanlagen, Spielplätze, Freibäder" gewidmet ist.

Die Salzburger Landesregierung erteilte dem FlWP 1997 die aufsichtsbehördliche Genehmigung mit Bescheid vom 28. Juli 1998, Z7/03-1/01822/69-1998.

Der FlWP 1997 wurde gemäß §19 Abs1 des Salzburger Stadtrechts 1966 durch Auflegung zur öffentlichen Einsicht während der für den Parteienverkehr bestimmten Amtsstunden des Magistrats kundgemacht (Amtsblatt Nr. 15/1998 vom 17. August 1998) und ist am 18. August 1998 in Kraft getreten.

3. Die Beschwerdeführerin behauptet die Gesetzwidrigkeit der Grünlandwidmung mit dem Argument, dass für die Widmung des Grundstücks Nr. 524 die maßgeblichen Entscheidungsgrundlagen nicht nachvollziehbar seien.

Das Grundstück sei seit dem Jahre 1980 als Gebiet für Sportanlagen, Spielplätze und Freibäder ausgewiesen, sei aber niemals dieser Zweckbestimmung zugeführt worden. Die Planungsabsicht der Gemeinde werde auch nie verwirklicht werden können, weil die Grundeigentümerin einer derartigen Zweckbestimmung ihres Grundstückes nie zustimmen werde.

Gemäß §2 Abs1 Z5 ROG hat die Raumordnung u.a. folgende Ziele zu verfolgen:

"5. Die Versorgung der Bevölkerung in ihren Grundbedürfnissen ist in ausreichendem Umfang und angemessener Qualität sicherzustellen. Insbesondere bezieht sich diese Vorsorge auf Wohnungen, Erwerbsmöglichkeiten, die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen, Kultur-, Sozial-, Bildungs-, Sport- und sonstige Freizeit-, Informations-, Kommunikations- und Verkehrseinrichtungen."

Gemäß §19 Z5 ROG gehören zum Grünland und "können besonders ausgewiesen werden:"

"5. Gebiete für Sportanlagen samt den zum Betrieb gehörigen Parkplätzen und für im Grünland gelegene Spielplätze sowie für Freibäder."

Aus diesen beiden Bestimmungen ergibt sich, dass die Gemeinde bei Erstellung des Flächenwidmungsplanes in ausreichendem Umfang und angemessener Qualität die Versorgung mit Sport- und sonstigen Freizeiteinrichtungen u.a. auch durch Widmung entsprechend geeigneter Flächen sicherzustellen hat. §19 Z5 ROG fordert weder, dass der Eigentümer einer Grundfläche die Errichtung einer Sportanlage oder eines Spielplatzes beabsichtigt, noch dass die Planungsmaßnahme in einer bestimmten Zeit verwirklicht werden muss. Die Widmung gemäß §19 Z5 ROG wird daher - die Eignung für den Widmungszweck vorausgesetzt - nicht gesetzwidrig, wenn der beabsichtigte Widmungszweck innerhalb eines bestimmten Zeitraums nicht erreicht wird. Es besteht daher - anders als es §20 ROG bei Vorbehaltsflächen gemäß §16 Abs3 verlangt - keine Verpflichtung, die die Errichtung einer Sportanlage oder eines Spielplatzes ermöglichende Grünlandwidmung in eine solche im engeren Sinn (ländliche Gebiete gemäß §19 Z1 ROG) abzuändern. Jedenfalls besteht aber keine Verpflichtung der Gemeinde, dieses Grundstück als Bauland zu widmen.

4. Zur Ablehnung der Umwidmung von zwei Teilstücken des Grundstücks Nr. 524 in Bauland führt die Beschwerde ins Treffen, dass die Gemeinde das Planungsermessen weitgehend rechtsmissbräuchlich ausgeübt habe. Der Gemeinderat der Landeshauptstadt Salzburg habe sich nicht zuletzt auf Grund der unrichtigen fachlichen Stellungnahme bei der Beschlussfassung von unsachlichen Erwägungen leiten lassen.

4.1. Die Beschwerde behauptet zunächst, der Beschlussfassung des Gemeinderates seien nicht die detailliert begründeten Einwendungen zum Entwurf des Flächenwidmungsplanes, sondern die Wiedergabe der Einwendungen durch die Mag. Abt. 9/00, in der die Einwendungen stark verkürzt und unrichtig zusammengefasst seien, zugrunde gelegen. Dem ist zu entgegnen, dass keine Bedenken dagegen bestehen, bei einer derartigen Vielzahl von (annähernd 400) Einwendungen - und angesichts der Weitwendigkeit der Ausführungen in den Einwendungen der Beschwerdeführerin samt den als Anlage angeschlossenen stark verkleinerten Urkunden - eine gestraffte Unterlage zur Vorbereitung der Gemeinderatssitzung zu verwenden. Infolge der Transparenz der Aktenordnung der Mag. Abt. 9/00 - die "Fachliche Beurteilung der Einwendungen zum Entwurf des Flächenwidmungsplanes" verweist auf die laufende Nummer der Einwendung - wäre es im Übrigen jedem Mitglied des Gemeinderates möglich gewesen, in das Original der Einwendung Einsicht zu nehmen.

4.2. Die Beschwerde behauptet weiters Unrichtigkeiten in den Teilen "Befund" und "Bisherige Verfahren" der Unterlagen der Gemeinderatssitzung. So sei die Widmung der Umgebung des Grundstückes Nr. 524 unrichtig dargestellt. Außerdem fehle ein Hinweis darauf, dass bei der Erlassung des Flächenwidmungsplanes 1960 die Absicht bestanden habe, das gesamte im Eigentum des Vaters der Beschwerdeführerin stehende Grünland in Bauland umzuwidmen. Sie übersieht dabei aber, dass sich die fachliche Beurteilung einerseits offenbar auf die Umgebung bloß der beiden Bauplätze bezieht, die aus der von der Beschwerdeführerin mit ihrer Einwendung vorgelegten Mappendarstellung 1:2000 ersichtlich sind, und nicht auf die Umgebung des gesamten Grundstücks Nr. 524. Andererseits sind letztlich nicht verfolgte Absichten im Zuge der Aufstellung des Flächenwidmungsplanes 1960 für das Verfahren zur Erlassung des FlWP 1997 nicht von entscheidender Bedeutung.

4.3. Die Beschwerde bestreitet ferner im Detail, dass sich die Erforderlichkeit der Beibehaltung der Grünlandwidmung aus den in der fachlichen Begutachtung aufgezählten Zielen und Maßnahmen des REK 1994 ergebe, und behauptet, dass diese Ziele einer Baulandwidmung nicht entgegenstünden. So ermögliche beispielsweise das Ziel B.6.4. geringfügige einmalige Änderungen (bis ca. 2000 m²) unmittelbar im Anschluss an bebautes Bauland, wenn die Änderung fachlich begründbar ist und grundsätzlich keinem anderen Entwicklungsziel oder einer anderen Entwicklungsmaßnahme des REK widerspricht.

Soweit die Beschwerdeführerin behauptet, eine Baulandwidmung des Grundstücks Nr. 524 gerate nicht in Widerspruch zum Räumlichen Entwicklungskonzept, sondern sei im Sinne des REK 1994 geradezu geboten, ist lediglich zu prüfen, ob der Verordnungsgeber mit der Widmung des Grundstücks der Beschwerdeführerin als "Grünland - Gebiet für Sportplätze, Spielplätze, Freibäder" die Grenzen des planerischen Gestaltungsspielraums überschritten hat. Hingegen kommt es bei der Beurteilung der Gesetzmäßigkeit einer Planungsmaßnahme nicht darauf an, ob die vom Verordnungsgeber im Rahmen seines planerischen Gestaltungsspielraums getroffene Lösung die bestmögliche ist. Im Rahmen der Normenkontrolle gemäß Art139 B-VG hat der Verfassungsgerichtshof nicht darüber zu befinden, welche der dem Verordnungsgeber im Rahmen des Gestaltungsspielraums offen stehenden Möglichkeiten die zweckmäßigste ist; sie muss (nur) mit dem Gesetz in Einklang stehen (VfSlg. 10.711/1985).

Gemäß §15 Abs1 ROG hat die Gemeinde den Flächenwidmungsplan auf der Grundlage des Räumlichen Entwicklungskonzeptes aufzustellen.

Das REK 1994 enthält zur Grenzziehung Bauland-Grünland folgende Festlegungen im Kapitel "B.Freilandkonzept":

"B.6.4. Als maximale Bauland-Grünland-Grenze soll im wesentlichen die Baulandgrenze des Flächenwidmungsplanes 1960 in der Fassung der 38. Änderung angesehen werden, wobei insbesondere die Abgrenzung der Deklaration "Geschütztes Grünland" (die derzeit geltende Fassung wurde vom Gemeinderat am 18.8.1993 beschlossen) als Vorgabe dienen soll.

Geringfügige einmalige Änderungen (bis ca. 2.000 m²) unmittelbar im Anschluss an bebautes Bauland können vorgenommen werden, wenn die Änderung fachlich begründbar ist und grundsätzlich keinem anderen Entwicklungsziel oder -maßnahme des REK’s widerspricht."

Der Punkt C.1.9. wiederholt dieses Ziel wörtlich im Kapitel "C. Siedlungs- und Ortsbildkonzept".

Allein diese aus dem REK 1994 ableitbare Zielsetzung reicht aus, die Beibehaltung der Grünlandwidmung des Grundstücks Nr. 524 zu begründen. Dass der Verordnungsgeber von den in den Punkten B.6.4. und C.1.9. ermöglichten geringfügigen einmaligen Baulandwidmungen im Anschluss an bebautes Bauland keinen Gebrauch gemacht hat, liegt in seinem planerischen Gestaltungsspielraum und bewirkt keine Gesetzwidrigkeit der Widmung.

4.4. Die Beschwerde wirft dem Verordnungsgeber schließlich eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes vor, weil er die Widmung aus unsachlichen Gründen beschlossen habe. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs bindet der Gleichheitssatz auch den Verordnungsgeber. Eine (Durchführungs-)Verordnung widerspricht dann dem Gleichheitsgebot, wenn sie auf einem gleichheitswidrigen Gesetz beruht oder wenn sie - entgegen dem Gesetz - Differenzierungen der Normunterworfenen schafft, die sachlich nicht gerechtfertigt sind (VfSlg. 10.492/1985). Der Flächenwidmungsplan könnte u.a. dann dem Gleichheitssatz widersprechen, wenn der Verordnungsgeber bei der Wahrnehmung des ihm gesetzlich eingeräumten Gestaltungsspielraumes unsachlich vorgegangen ist. Nichts deutet darauf hin, dass die Beibehaltung der Grünlandwidmung auf unsachliche, etwa in der Person der Grundeigentümerin und nunmehrigen Beschwerdeführerin liegende Umstände, zurückzuführen ist.

4.5. Schließlich bringt die Beschwerde vor, die gebotene Abwägung zwischen den öffentlichen Interessen einerseits und den Interessen der Beschwerdeführerin sei in nicht nachvollziehbarer Weise vorgenommen worden. Dabei übersieht die Beschwerde, dass im vorliegenden Fall die bisher bestehende Grünlandwidmung beibehalten wurde und keine Rückwidmung von Bauland in Grünland vorgenommen wurde. Daher war auch keine Abwägung der Interessen der Beschwerdeführerin, wie z.B. an der Verwertung der Grundstücke zur Schuldentilgung, gegenüber den Interessen an der Schaffung von Sportanlagen, Spielplätzen oder Freibädern erforderlich.

5. Aus all diesen Gründen hegt der Verfassungsgerichtshof keine Bedenken ob der Beibehaltung der Grünlandwidmung für das Grundstück der Beschwerdeführerin und sieht sich nicht veranlasst, ein Verfahren zur Prüfung des FlWP 1997 einzuleiten.

6. Das Verfahren hat auch nicht ergeben, dass die Beschwerdeführerin in sonstigen verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten verletzt wurde.

Die Beschwerde war daher abzuweisen.

7. Dies konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VerfGG 1953 ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen werden.