TE Vwgh Erkenntnis 2006/2/24 2002/12/0152

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident DDr. Jakusch und die Hofräte Dr. Zens, Dr. Thoma, Dr. Pfiel und Dr. N. Bachler als Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. Schilhan, über die Beschwerde der W in St., vertreten durch Dr. Robert Mogy, Rechtsanwalt in 9020 Klagenfurt, Bahnhofstraße 41, gegen den Bescheid der Kärntner Landesregierung vom 21. Februar 2002, Zl. 6-SchA-71465/22-2002, betreffend Feststellung der Nichtbewährung auf dem Arbeitsplatz gemäß § 26a Abs. 3 des Landeslehrer-Dienstrechtsgesetzes 1984 (LDG 1984) und der sofortigen Abberufung von der Leitungsfunktion, zu Recht erkannt:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufgehoben.

Das Land Kärnten hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.171,20 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Die Beschwerdeführerin steht als Volksschullehrerin in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Land Kärnten. Sie war mit Wirkung vom 1. Jänner 2001, gemäß § 26a Abs. 2 des LDG 1984 zunächst befristet bis zum 31. August 2004, zur Leiterin der Volksschule L ernannt worden.

Kurz danach kam es zu umfangreichen Beschwerden sowohl der Lehrer dieser Volksschule als auch der Eltern, aus denen (beispielhaft) folgende Punkte angeführt werden:

Beschwerden der Lehrer:

Eine direkte Kommunikation zwischen Lehrern und Schulleiterin sei nicht möglich. Briefe für Kollegen im Haus würden dem Schulwart offen überbracht und seien sofort zu unterschreiben. Klassenlehrer würden nicht informiert, wenn ein Integrationslehrer erkrankt sei. In den Wochenplänen müssten Leerzeilen entwertet werden, "um nachträglich nichts hinzufügen zu können". Sämtliche Entscheidungen würden von der Schulleiterin im Alleingang getroffen. Es gebe kein Mitspracherecht bei der Erstellung der Stundenpläne, bei Konferenzterminen, schulautonomen Tagen oder bei den Terminen für Klassen- oder Schulforum. Angebrachten Ansinnen entgegne die Beschwerdeführerin üblicherweise mit dem stereotypen Zitat: "Das passt nicht in mein Konzept".

Externe Lehrer müssten jedes Mal, wenn sie kommen und gehen, eine Unterschrift leisten. Jedes bloße Nichterscheinen zur Unterschriftsleistung in der Kanzlei führe zu einer Anlastung als Fehlstunde. Externe Lehrer würden von der Schulleitung nie über wichtige Termine (Elternabende, Elternsprechtage oder andere Schulveranstaltungen) informiert, von der Beschwerdeführerin jedoch schon bei "Nichtigkeiten" in die Kanzlei zitiert.

Die Beschwerdeführerin habe ein Kästchen, in dem (die Lehrerin) W ihre Arbeitsunterlagen aufbewahrt habe, ausgeräumt und selbst beansprucht. Die Unterlagen habe sie "irgendwo im Raum hingestapelt". Erklärung habe es keine gegeben. Später habe die Lehrerin Z unwissentlich den Kasten von Frau W ausgeräumt und für sich beansprucht. Sie habe sich aber sofort, nachdem sie davon in Kenntnis gesetzt worden sei, bei Frau W entschuldigt. Obgleich die Sache dadurch erledigt schien, habe sie die Beschwerdeführerin bei der Konferenz vom 2. Oktober 2001 auf Schärfste zurechtgewiesen und vor den Kolleginnen bloßgestellt.

Am Schulschluss hätten die Lehrerinnen erstmals ihre Schulschlüssel abgeben müssen. Im Schuljahr 2001/2002 hätten die Religions-, Integrations-, Sprachheil- und Werklehrerinnen keine Schlüssel mehr erhalten. Zugleich habe die Beschwerdeführerin die Weisung erteilt, sämtliche Räume im Schulhaus zu versperren. Das habe sie mit dem Zitat untermauert: "Das offene Vogelhaus muss endlich dicht gemacht werden!" Dies habe zur Folge, dass bei der Erkrankung eines Kindes eine Verständigung der Eltern nicht möglich sei. Bei einem Unfall könne kein Arzt verständigt werden. Dazu komme, dass an der Schule für alle Lehrer ein Handy-Verbot bestehe.

Bislang hätten Klassenlehrer immer entscheiden können, ob sie die Pause im Pausenhof verbringen oder in der Klasse bleiben. Ab dem Schuljahr 2001/2002 habe die Beschwerdeführerin die Weisung erteilt, die Pause im Hof oder auf dem Kinderspielplatz zu verbringen. Ihrer Kontrollpflicht, die zur Wahrnehmung (unter anderem) dort herumliegenden Unrats und einer Verletzungsgefahr durch Mülltonnen geführt hätte, sei sie dagegen nicht nachgekommen. Auf die Bitte nach Flexibilität unter Hinweis auf erkältete oder gerade von einer Krankheit genesene Kinder habe sie geantwortet: "Kranke Kinder sollen zu Hause bleiben oder zu mir in die Kanzlei kommen."

Anträge zur Erlangung verschiedener Förderungen (etwa für Schulausflüge) habe sie nicht oder nur verspätet gestellt. Es habe keine Schulkreiden gegeben, sodass Lehrer die Kreide selbst hätten kaufen müssen. Mehrmalige Anfragen hätten zu keinem Ergebnis geführt.

...

Beschwerden der Eltern:

Es gebe massive Organisationsmängel. Die Lehrer hätten etwa am ersten Schultag nicht gewusst, welchen Klassenraum sie bekommen würden. Schüler hätten wegen Möbelmangels den ersten Schultag am Gang verbringen müssen.

Die Beschwerdeführerin sei ohne vorherige Terminvereinbarung nicht für ein Gespräch erreichbar, sie habe in diesem Zusammenhang an ihrer Tür eine "STOP"-Tafel in der Form eines Verkehrszeichens angebracht. Eltern würden nicht gegrüßt, wie Luft behandelt und fühlten sich als Störfaktor in der Schule. Alle Mitteilungen von der Schule ergingen nur schriftlich.

Die Beschwerdeführerin sei nicht bereit gewesen, bestehende Schulveranstaltungen fortzuführen, diese mit den Eltern zu organisieren oder gar selbst daran teilzunehmen (wird näher dargestellt).

...

Über diese (beispielhaft angeführten) Beschwerden kam es im Verlauf des Jahres 2001 zu mehreren Vermittlungsversuchen des Bezirksschulinspektors (kurz BSI), wobei die Beschwerdeführerin Stellungnahmen zu den einzelnen gegen sie erhobenen Vorwürfen abgab. Ebenso wurde ihr Verhalten in Schulkonferenzen unter Beteiligung des BSI, etwa am 13. Dezember 2001, besprochen.

Am 17. Dezember 2001 beantragten die Elternvertreter sowie eine Gruppe von Lehrerinnen der Volksschule L unter zusammenfassender Darstellung der angeführten Vorwürfe die Abberufung der Beschwerdeführerin als Schulleiterin.

Der BSI legte die Verwaltungsakten am 7. Jänner 2002 der belangten Behörde mit dem dringenden Ersuchen vor, die Beschwerdeführerin mit sofortiger Wirkung von der Leitung der Volksschule L abzuberufen und einer anderen Volksschule des Bezirkes zur Dienstleistung als Volksschullehrerin zuzuweisen. Als Gründe nannte er erwiesene schwere Mängel in der Kommunikation mit Eltern und Lehrern an dieser Schule, eine Verhaltensweise, die in Hinkunft eine positive Gestaltung des Schullebens mit den Kindern und Eltern nicht erwarten lasse und die von den Eltern auch nicht akzeptiert werde, sowie einen Führungsstil, der das Lehrerkollegium psychisch so beeinträchtigt habe, dass eine gedeihliche Zusammenarbeit in Zukunft nicht mehr erwartet werden könne.

Das Schulforum der Volksschule L nahm in seiner Sitzung vom 10. Jänner 2002 den Antrag auf Abberufung der Schulleiterin wegen Nichtbewährung an.

Über Aufforderungen der belangten Behörde vom 16. und 28. Jänner 2002 gab die - mittlerweile anwaltlich vertretene - Beschwerdeführerin am 13. Februar 2002 eine ausführliche Stellungnahme zu den gegen sie erhobenen Vorwürfen ab.

Mit dem angefochtenen Bescheid sprach die belangte Behörde gemäß § 26a Abs. 3 des LDG 1984 die Nichtbewährung der Beschwerdeführerin als Schulleiterin aus und berief sie aus diesem Grund mit sofortiger Wirkung von der Funktion als Schulleiterin der Volksschule L ab.

Nach Darstellung des Verwaltungsverfahrens und der Rechtslage führte die belangte Behörde in ihrer Begründung aus, ihr käme es als Dienstbehörde zu, die verschiedenen Vorbringen in der Beweiswürdigung gegeneinander abzuwägen (Anonymisierungen in Kursivdruck durch den Verwaltungsgerichtshof):

"Insgesamt stellt sich die Situation so dar, dass das Schulklima an der Volksschule L in einem hohen Ausmaß gestört ist, was von keinem der Beteiligten in Abrede gestellt wird. Der Beschwerdeführerin ist in ihrer Argumentation darin zu folgen, dass für das Klima an der Schule niemals ausschließlich die Schulleiterin verantwortlich sein könne, und dass es im konkreten Fall doch eine schwierige Ausgangslage dadurch gegeben habe, dass sie als 'Auswärtige' sich in einem Objektivierungsverfahren gegen eine langjährig an der Schule tätige Mitbewerberin durchgesetzt habe.

Wenn es darum geht, über die Bewährung oder die Nichtbewährung als Schulleiterin zu befinden, so kann im konkreten Fall nicht auf jedes Detail und nicht auf sämtliche behaupteten oder stattgefundenen Vorkommnisse an der VS L eingegangen werden. Vielmehr geht es darum, den Gesamteindruck der übermittelten Unterlagen, Stellungnahmen, Anträge, Argumente und Protokolle genau zu beurteilen.

Das Landeslehrer-Dienstrechtsgesetz verweist zu Recht auf eine erforderliche Stellungnahme der Schulbehörde erster Instanz, wie auch auf eine Stellungnahme durch das Schulforum. Was das Schulforum betrifft, so ist hier die Situation sehr eindeutig, wenn eine von sämtlichen Lehrvertretern eine Gegenstimme abgibt und eine Person von sämtlichen Elternvertretern eine Gegenstimme abgibt, jedoch 13 weitere Personen die Abberufung der Schulleiterin fordern. So gut wie alle Lehrerinnen an der betroffenen Schule sehen keine Möglichkeit mehr, mit der Beschwerdeführerin gedeihlich zusammen zu arbeiten, gleichzeitig kritisieren so gut wie alle Elternvertreter der betroffenen Volksschule das Führungs- und Kommunikationsverhalten der Schulleiterin.

Dazu kommt eine eindeutige Stellungnahme seitens des zuständigen Schulaufsichtsorganes des Bezirksschulrates als Schulbehörde erster Instanz, die - wie schon erwähnt - darauf hinweist, dass erwiesene schwere Mängel in der Kommunikation mit den Eltern und Lehrern an der Schule eine positive Gestaltung des Schullebens mit den Kindern und Eltern in Hinkunft nicht erwarten lassen. Gleichzeitig wird auf einen Führungsstil hingewiesen, der auch das Lehrerkollegium psychisch so beeinträchtigt habe, dass eine gedeihliche Zusammenarbeit in Zukunft nicht mehr erwartet werden könne. Auch diese Stellungnahme seitens der Schulaufsicht, die sich auf zahlreiche Gespräche im Vorfeld beruft, lässt an Deutlichkeit nichts zu wünschen übrig. Gleichzeitig ist dem Amt der Kärntner Landesregierung bekannt und geht auch aus den Unterlagen hervor, dass auch die beiden Vorgänger des derzeitigen Schulinspektors im letzten Jahr bereits mit Beschwerden über die Beschwerdeführerin konfrontiert waren.

Aus den Unterlagen geht ebenfalls hervor, dass es einige Lösungsversuche im letzten Jahr gegeben hat, diese jedoch für das Schulklima bis jetzt nicht nur ohne Folgen geblieben sind, sondern sich die Spannungen an der Volksschule L noch verschärft haben. Gleichzeitig gibt es einen einstimmigen Beschluss aller Fraktionen im Dienststellenausschuss des Bezirkes S, durch den ebenfalls die Abberufung der Schulleiterin gefordert wird.

Ganz offensichtlich ist es der Beschwerdeführerin in mehr als einem Jahr nicht gelungen, zumindest das Vertrauen eines Teiles der Eltern zu gewinnen. Gleichzeitig konnte sie auch keine positive Zusammenarbeit mit der Lehrerschaft erreichen. Darüber hinaus ist auch die Schulaufsicht zum dem Ergebnis gekommen, dass mit ihr als Schulleiterin eine gedeihliche Entwicklung der Volksschule L nicht mehr möglich ist.

Nochmals wird eingeräumt, dass niemals die Schulleiterin alleine für Klima, Kommunikation und reibungslose organisatorische Abläufe an der Schule verantwortlich sein kann. Dennoch muss mit aller Deutlichkeit festgestellt werden, dass die Motivation der Lehrerinnen, die Kommunikation mit den Eltern und das Treffen von nachvollziehbaren und weitgehend akzeptierten Entscheidungen den Kern einer jeden Führungsaufgabe ausmacht, wie das auch die Position einer Schulleiterin darstellt. Wenn nun von so vielen unterschiedlichen Seiten darauf hingewiesen wird, dass eine positive Entwicklung der Volksschule L mit der Beschwerdeführerin nicht mehr möglich ist, so steht nach Abwägung aller Fakten und sämtlicher Vorbringen für die Dienstbehörde eines fest:

Von einer Bewährung als Schulleiterin, wie sie im Gesetz unmissverständlich gefordert wird, kann im Fall der Beschwerdeführerin an der Volksschule L keine Rede sein. Aus diesem Grunde hatte die Dienstbehörde wie im Spruche zu entscheiden, die Nichtbewährung der Beschwerdeführerin als Schulleiterin auszusprechen und sie daher aus ihrer Funktion als Leiterin der VS L abzuberufen."

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, mit der Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht wird.

Mit (vor dem Verwaltungsgerichtshof nicht bekämpftem) Bescheid der belangten Behörde vom 26. März 2002 wurde die Beschwerdeführerin gemäß § 19 Abs. 2 LDG 1984 als Personalreserve an die Volksschule S versetzt.

Die belangte Behörde legte die Verwaltungsakten vor und erstattete eine Gegenschrift, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

§ 26a des Landeslehrer-Dienstrechtsgesetzes 1984 (kurz: LDG 1984), eingefügt durch die Novelle BGBl. Nr. 329/1996, lautet:

"Ernennung von Schulleitern:

(1) Vor der Reihung gemäß § 26 Abs. 7 sind die Bewerbungen der die Erfordernisse erfüllenden Bewerber dem Schulforum und/oder dem Schulgemeinschaftsausschuss der Schule, für die die Bewerbungen abgegeben wurden, zu übermitteln. Das Schulforum und/oder der Schulgemeinschaftsausschuss haben das Recht, binnen drei Wochen ab Erhalt der Bewerbungen eine begründete schriftliche Stellungnahme abzugeben.

(2) Ernennungen zu Schulleitern sind zunächst auf einen Zeitraum von vier Jahren wirksam. In diesen Zeitraum sind bis zu einem Höchstausmaß von zwei Jahren Zeiten der Betrauung mit der Funktion eines Schulleiters einzurechnen.

(3) Voraussetzung für den Entfall der zeitlichen Begrenzungen nach Abs. 2 ist die Bewährung als Schulleiter und die erfolgreiche Teilnahme am Schulmanagementkurs - Berufsbegleitender Weiterbildungslehrgang. Wird dem Inhaber der leitenden Funktion nicht spätestens drei Monate vor Ablauf des Zeitraumes gemäß Abs. 2 mitgeteilt, dass er sich auf seinem Arbeitsplatz nicht bewährt hat, entfällt die zeitliche Begrenzung aus dem Grund der Bewährung kraft Gesetzes. Ein Ausspruch der Nichtbewährung ist nur auf Grund von derartigen Gutachten sowohl zumindest der Schulbehörde erster Instanz als auch des Schulforums oder des Schulgemeinschaftsausschusses zulässig.

(4) Endet die Leitungsfunktion gemäß Abs. 1 (Anmerkung:

Zitierfehler, der durch die Dienstrechts-Novelle 2002 (in Kraft ab 29. Mai 2002 und damit nach Erlassung des angefochtenen Bescheides) auf Abs. 3 korrigiert wurde: BGBl. I Nr. 87/2002, Art. 7 Z. 2; die Erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage, 1066 BlgNR XXII. GP, 63 sprechen von Zitatanpassung) und verbleibt deren Inhaber im Dienststand, so ist er kraft Gesetzes auf jene Planstelle übergeleitet, die er zuletzt vor der Ernennung unbefristet innehatte. In diesem Fall richtet sich seine Lehrverpflichtung nach seiner tatsächlichen Verwendung.

(5) Hatte der Inhaber der leitenden Funktion im betreffenden Dienstverhältnis zuvor keine andere Planstelle inne, so ist er mit dem Ende der Funktion kraft Gesetzes auf eine Planstelle eines Lehrers ohne Leitungsfunktion in jener Verwendungsgruppe übergeleitet, der er als Inhaber der Leitungsfunktion angehört hat.

(6) Ferner endet die Innehabung der leitenden Funktion im Falle eines diesbezüglichen Disziplinarerkenntnisses, bei Privatschulen auch im Falle der Abberufung durch den Privatschulerhalter."

Die Beschwerdeführerin erachtet sich nach ihrem gesamten Vorbringen im Recht auf Unterbleiben der Feststellung der Nichtbewährung auf ihrem Arbeitsplatz nach § 26a Abs. 3 Satz 2 LDG 1984 verletzt. Sie macht vor allem geltend, die belangte Behörde habe jede Prüfung und Sachverhaltsfeststellung dazu unterlassen, ob die ihr gegenüber erhobenen Vorwürfe tatsächlich richtig seien. Ein "Gesamteindruck" auf Basis bloßer Vorwürfe und verallgemeinernder Behauptungen in zusammenfassenden Stellungnahmen könne dagegen für ihre Abberufung als Schulleiterin nicht ausreichen. Dazu komme, dass die eingeholten Gutachten wesentliche Mängel aufwiesen (diese werden näher dargestellt) und auch der Zeitraum zwischen ihrer Bestellung zur Schulleiterin und der Abberufung jedenfalls zu kurz sei, um sich ein detailliertes Bild über ihre Bewährung oder Nichtbewährung machen zu können.

Schon mit diesen Ausführungen ist die Beschwerdeführerin im Ergebnis im Recht:

Nach § 37 des gemäß § 1 Abs. 1 DVG anwendbaren AVG liegt der Zweck des Ermittlungsverfahrens darin, den für die Erledigung einer Verwaltungssache maßgebenden Sachverhalt festzustellen und den Parteien Gelegenheit zur Geltendmachung ihrer Rechte und rechtlichen Interessen zu bieten. Nach § 8 Abs. 1 DVG ist die Dienstbehörde im Dienstrechtsverfahren verpflichtet, die zum Vorteil und zum Nachteil der Partei dienenden Umstände mit gleicher Sorgfalt zu berücksichtigen.

§ 60 AVG verpflichtet die Behörde dazu, in der Begründung die Ergebnisse des Ermittlungsverfahrens, die bei der Beweiswürdigung maßgebenden Erwägungen und die darauf gestützte Beurteilung der Rechtsfrage klar und übersichtlich zusammenzufassen.

Diesen Erfordernissen wird der angefochtene Bescheid nicht gerecht, zumal eine bloße Wiedergabe von Beschwerden, Meinungen von Vorgesetzten oder Stellungnahmen der Dienstbehörde bereits den grundsätzlichen Anforderungen an ein rechtsstaatliches Verwaltungsverfahren nicht genügt. Die nachprüfende Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof setzt nämlich das Vorliegen eines Bescheides voraus, dessen Begründung die Feststellung des erhobenen Sachverhaltes, die Würdigung widerstreitender Beweisergebnisse und die daraus gezogenen rechtlichen Schlussfolgerungen enthält (vgl. etwa das hg. Erkenntnis vom 22. November 2000, Zl. 2000/12/0236, mit weiterem Nachweis der Vorjudikatur).

Der belangten Behörde ist zwar darin beizupflichten, dass nicht notwendigerweise auf jedes Detail der behaupteten Vorkommnisse an der Volksschule L eingegangen werden muss. Feststellungen sind jedoch jedenfalls in dem Ausmaß zu fordern, das eine verlässliche Beurteilung der Bewährung oder Nichtbewährung am Arbeitsplatz im Sinn des § 26a Abs. 3 LDG 1984 ermöglicht. Eine nähere Spezifizierung dieses Erfordernisses ist im Beschwerdefall entbehrlich, weil im angefochtenen Bescheid keine einzige Tatsachenfeststellung zu den (eingangs beispielsweise angeführten) gegenüber der Beschwerdeführerin erhobenen Vorwürfen enthalten ist.

Die nachprüfende Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof scheitert somit bereits daran, dass dem angefochtenen Bescheid Umfang, Ursachen und Begleitumstände tatsächlich von der Beschwerdeführerin gesetzter Verhaltensweisen nicht (zweifelsfrei) entnommen werden können. Er war daher gemäß § 42 Abs. 2 Z. 3 lit. b und c VwGG wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben.

Inhaltlich ist anzumerken, dass ein Ausspruch der Nichtbewährung gemäß § 26a Abs. 3 LDG 1984 nach Ablauf der Befristung des § 26a Abs. 2 dieser Bestimmung, wie sie im Beschwerdefall bereits eingetreten ist, infolge Zeitablaufes jedenfalls nicht mehr nachgeholt werden kann (vgl. das hg. Erkenntnis vom 31. Mai 2005, Zl. 2001/12/0253). Damit erübrigt sich ein Eingehen auf das weitere Beschwerdevorbringen.

Der Ausspruch über den Kostenersatz gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der gemäß ihrem § 3 Abs. 2 anzuwenden der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2003, BGBl. II Nr. 333.

Wien, am 24. Februar 2006