TE Vwgh Erkenntnis 2006/2/27 2002/10/0072

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Präsident Dr. Jabloner und die Senatspräsidenten Dr. Novak und Dr. Mizner sowie die Hofräte Dr. Stöberl und Dr.  Köhler als Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. Hofer, über die Beschwerde der Ö Forschungs- und Entwicklungs-GmbH in U, vertreten durch Schönherr Rechtsanwälte OEG in 1014 Wien, Tuchlauben 17, gegen den Bescheid des Bundesministers für soziale Sicherheit und Generationen vom 13. Februar 2002, Zl. 334.458/0-IX/B/12/02, betreffend Inverkehrbringen eines diätetischen Lebensmittels, zu Recht erkannt:

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Die beschwerdeführende Partei hat dem Bund Aufwendungen in der Höhe von EUR 381,90 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

1.1. Mit Schreiben vom 21. Jänner 2002 erstattete die beschwerdeführende Partei unter Hinweis auf Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 1999/21/EG der Kommission vom 25. März 1999 über diätetische Lebensmittel für besondere medizinische Zwecke, ABl. Nr. L 91 vom 7. April 1999, S. 29 (im Folgenden: Richtlinie 1999/21/EG), Meldung über das Inverkehrbringen zweier diätetischer Lebensmittel für besondere medizinische Zwecke. Der Meldung waren Muster der für die beiden Lebensmittel verwendeten Etiketten angeschlossen. Sie führte aus, da die Meldung von diätetischen Lebensmitteln für besondere medizinische Zwecke unter Anschluss eines Etikettenmusters den Vorschriften der Richtlinie entspreche, verstießen nationale Vorschriften, die ein über die Meldepflicht nach Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 1999/21/EG hinausgehendes Prüfungsverfahren vorschrieben, gegen materielles Gemeinschaftsrecht. Die Verordnung BGBl. II Nr. 416/2000 über diätetische Lebensmittel für besondere medizinische Zwecke sage nichts darüber aus, ob der Mitgliedstaat Österreich von der in Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 1999/21/EG vorgesehenen Meldung absehe. Die beschwerdeführende Partei nehme daher die Meldung im Sinne des Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 1999/21/EG vor. Falls die belangte Behörde auf die vorliegende Meldung die Bestimmungen des § 17 LMG 1975 anwenden sollte, so stehe dem nichts entgegen, wenn diese Anwendung richtlinienkonform, d.h. in Übereinstimmung mit der Richtlinie 1999/21/EG erfolge.

Diese Anmeldung wies die belangte Behörde mit dem angefochtenen Bescheid gemäß § 17 Abs. 4 Lebensmittelgesetz 1975 (im Folgenden: LMG 1975) zurück. Bei der Richtlinie 1999/21/EG handle es sich um eine Einzelrichtlinie im Sinne der Diät-Rahmenrichtlinie 89/398/EWG, in der Gruppen von Lebensmitteln für eine besondere Ernährung festgeschrieben worden seien, deren Rechtsangleichung in der Europäischen Union durch Einzelrichtlinien erfolgen solle. Diese Richtlinie genieße daher bei der Beurteilung von diätetischen Lebensmitteln für besondere medizinische Zwecke als lex specialis Vorrang gegenüber der Diätrahmenrichtlinie 89/398/EWG. Die Richtlinie 1999/21/EG sei durch die Verordnung über diätetische Lebensmittel für besondere medizinische Zwecke umgesetzt und am 29. Dezember 2000 kundgemacht worden (BGBl. II Nr. 416/2000). Die Anmeldung gemäß Richtlinie 1999/21/EG sei daher im Sinne der beschwerdeführenden Partei als Anmeldung gemäß § 17 LMG 1975 zu werten. Wie dem Wortlaut des § 17 Abs. 5 LMG 1975 zu entnehmen sei, stelle die mit der Anmeldung vorzunehmende Vorlage von Warenmustern und jenen Unterlagen, die eine Beurteilung des der Anmeldung zu Grunde liegenden Produkts ermöglichten, eine unabdingbare Voraussetzung für die sachliche Behandlung der Anmeldung gemäß § 17 Abs. 2 LMG 1975 dar. Unter den vorzulegenden Unterlagen seien in Verbindung mit § 3 Abs. 1 der Verordnung über diätetische Lebensmittel für besondere medizinische Zwecke, BGBl. II Nr. 416/2000, auch allgemein anerkannte wissenschaftliche Daten zu verstehen, welche die besonderen Ernährungserfordernisse der Personen, für welche das Produkt bestimmt sei, belegten. Nach dem Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 21. September 1987, Zl. 87/10/0110, sei die Nichtbeibringung der Warenmuster und der genannten Unterlagen gleichzeitig mit der Anmeldung nicht als Formmangel, sondern vielmehr als inhaltlicher Mangel eines Anbringens zu qualifizieren, welcher einer Behebung gemäß § 13 Abs. 3 AVG (Verbesserungsauftrag) nicht zugänglich sei. Da es die beschwerdeführende Partei unterlassen habe, der Anmeldung die für eine sachliche Behandlung unabdingbaren Unterlagen (allgemein anerkannte wissenschaftliche Daten) anzuschließen, sei spruchgemäß zu entscheiden gewesen.

1.2. Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, in der inhaltliche Rechtswidrigkeit geltend gemacht wird. Die beschwerdeführende Partei erachtet sich durch den angefochtenen Bescheid in ihrem Recht verletzt, dass diätetische Lebensmittel für besondere medizinische Zwecke, die der Richtlinie 1999/21/EG vom 25. März 1999 entsprächen, in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union als verkehrsfähig anzuerkennen, und Meldungen von diätetischen Lebensmitteln für besondere medizinische Zwecke, die den Anforderungen des Art. 5 der Richtlinie 1999/21/EG entsprächen, von der belangten Behörde zur Kenntnis zu nehmen seien.

1.3. Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde als unbegründet beantragt.

2. Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

2.1. § 17 LMG 1975, BGBl. Nr. 86/1975, lautete in der hier maßgeblichen Fassung vor der Novelle BGBl. I Nr. 69/2003:

"Diätetische Lebensmittel

§ 17. (1) Diätetische Lebensmittel sind Lebensmittel besonderer Beschaffenheit, die für bestimmte Gruppen von Verbrauchern zu dem Zweck hergestellt wurden,

a) die Zufuhr bestimmter Nährstoffe oder anderer ernährungsphysiologisch wirkender Stoffe zu steigern oder zu verringern oder

b) besonderen Ernährungsbedürfnissen bei Krankheiten, Mangelerscheinungen, Funktionsanomalien und bei Überempfindlichkeit gegen einzelne Lebensmittel oder deren Bestandteile, während der Schwangerschaft und Stillzeit sowie des Säuglings oder Kleinkindes Rechnung zu tragen,

und die sich dadurch von Lebensmitteln vergleichbarer Art unterscheiden. Wahrheitsgemäße Angaben über den diätetischen Zweck sind keine nach § 9 Abs. 1 verbotenen Bezeichnungen.

(2) Es ist verboten, Lebensmittel unter einer Aufmachung oder unter Verwendung von Bezeichnungen, die die Eignung des Lebensmittels im Sinne des Abs. 1 dartun, vor ihrer Anmeldung beim Bundesministerium für Gesundheit und Umweltschutz in Verkehr zu bringen.

(3) Von der Vorschrift des Abs. 2 ist die Zubereitung von Speisen in Diätküchen, Krankenanstalten, Kuranstalten und sonstigen Einrichtungen der Gemeinschaftsverpflegung sowie in gewerblichen Betrieben zur Verabreichung durch diese Einrichtungen unmittelbar an den Verbraucher nicht betroffen, wenn die Zubereitung unter ärztlicher Aufsicht erfolgt oder der diätetische Zweck deutlich deklariert wird.

(4) Der Bundesminister für Gesundheit und Umweltschutz hat durch Bescheid das Inverkehrbringen einer als diätetisches Lebensmittel angemeldeten Ware unverzüglich, längstens binnen drei Monaten zu untersagen, wenn die Ware den im Abs. 1 angeführten Anforderungen nicht entspricht oder für den vorgesehenen diätetischen Zweck nicht geeignet ist.

(5) Mit der Anmeldung sind Warenmuster und jene Unterlagen vorzulegen, die eine Beurteilung im Sinne des Abs. 1 ermöglichen."

§ 3 der Verordnung des Bundesministers für soziale Sicherheit und Generationen über diätetische Lebensmittel für besondere medizinische Zwecke, BGBl. II Nr. 416/2000, lautet:

"(1) Die Formulierung von Lebensmitteln für besondere medizinische Zwecke hat auf fundierten medizinischen und diätetischen Grundsätzen zu beruhen. Diese Lebensmittel müssen sich gemäß den Anweisungen des Herstellers sicher und nutzbringend verwenden lassen und wirksam sein in dem Sinne, dass sie den besonderen Ernährungserfordernissen der Personen, für die sie bestimmt sind, entsprechen, was durch allgemein anerkannte wissenschaftliche Daten zu belegen ist.

(2) Die Zusammensetzung von Lebensmitteln für besondere medizinische Zwecke muss den im Anhang angeführten Kriterien entsprechen."

Gemäß § 7 der genannten Verordnung wird durch diese die Richtlinie 1999/21/EG in österreichisches Recht umgesetzt.

2.2. Gemäß Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 89/398/EWG des Rates vom 3. Mai 1989 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Lebensmittel, die für eine besondere Ernährung bestimmt sind, ABl. Nr. L 186 vom 30. Juni 1989, S. 27 (im Folgenden: Richtlinie 89/398/EWG bzw. "Diätrahmenrichtlinie"), werden die besonderen Vorschriften, die für die in Anhang 1 genannten Gruppen von Lebensmitteln gelten, welche für eine besondere Ernährung bestimmt sind, durch Einzelrichtlinien festgelegt. Derartige Einzelrichtlinien können gemäß Art. 4 Abs. 1 lit. g) der Richtlinie 89/398/EWG die Modalitäten für Probenahmen und Analysemethoden, welche für die Kontrolle der Übereinstimmung mit den Erfordernissen solcher Einzelrichtlinien notwendig sind, umfassen.

Die Gruppe der diätetischen Lebensmittel für besondere medizinische Zwecke ist unter Punkt 4 des ersten Anstriches des Anhangs 1 der Richtlinie 89/398/EWG in der Fassung der Richtlinie 1999/41/EG, ABl. Nr. L 172 vom 8. Juli 1999, S. 38, genannt.

Hinsichtlich der nicht zu einer der in Anhang 1 der Richtlinie 89/398/EWG genannten Gruppen gehörenden Lebensmittel, die für eine besondere Ernährung bestimmt sind, bestimmt Art. 9 Z 3 der Richtlinie 89/398/EWG, dass die zuständige Behörde befugt ist, im Bedarfsfall vom Hersteller oder gegebenenfalls vom Einführer die wissenschaftlichen Arbeiten und Daten, nach denen das Erzeugnis mit Artikel 1 Absatz 2 übereinstimmt, sowie die in Artikel 7 Absatz 3 Buchstabe a) vorgesehenen Angaben zu verlangen. Sind die betreffenden Arbeiten in einer leicht zugänglichen Veröffentlichung erschienen, so genügt nach dieser Bestimmung ein Verweis auf diese Veröffentlichung.

Die Richtlinie 1999/21/EG der Kommission vom 25. März 1999 über diätetische Lebensmittel für besondere medizinische Zwecke, ABl. Nr. L 91 vom 7. April 1999, S. 29, lautet auszugsweise:

"Artikel 2

Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass diätetische Lebensmittel für besondere medizinische Zwecke in der Gemeinschaft nur dann in Verkehr gebracht werden dürfen, wenn sie den Vorschriften dieser Richtlinie entsprechen.

Artikel 3

Die Formulierung von Lebensmitteln für besondere medizinische Zwecke hat auf vernünftigen medizinischen und diätetischen Grundsätzen zu beruhen. Sie müssen sich gemäß den Anweisungen des Herstellers sicher und nutzbringend verwenden lassen und wirksam sein in dem Sinne, dass sie den besonderen Ernährungserfordernissen der Personen, für die sie bestimmt sind, entsprechen, was durch allgemein anerkannte wissenschaftliche Daten zu belegen ist.

Sie müssen den im Anhang dargelegten Kriterien für die Zusammensetzung genügen.

...

Artikel 5

(1) Um eine effiziente amtliche Überwachung der diätetischen Lebensmittel für besondere medizinische Zwecke zu erleichtern, erstattet der Hersteller des Erzeugnisses oder, falls das Erzeugnis in einem Drittland hergestellt wird, der Einführer der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats, in dem das Erzeugnis in den Verkehr gebracht wird, bei dem Inverkehrbringen Meldung, indem er ihr ein Modell des für das Erzeugnis verwendeten Etiketts übermittelt. Die Mitgliedstaaten können davon absehen, dies vorzuschreiben, sofern sie nachweisen können, dass eine Meldung für die effiziente Überwachung dieser Erzeugnisse auf ihrem Staatsgebiet nicht erforderlich ist.

...

Artikel 6

Die Mitgliedstaaten erlassen die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um dieser Richtlinie bis spätestens 30. April 2000 nachzukommen. Sie setzen die Kommission unverzüglich hiervon in Kenntnis."

2.3. Die belangte Behörde hat die Anmeldung der gegenständlichen Lebensmittel gemäß § 17 Abs. 4 LMG 1976 in Verbindung mit §§ 17 Abs. 5 LMG 1975 und 13 Abs. 3 AVG unter Hinweis auf das hg. Erkenntnis vom 21. September 1987, Zl. 87/10/0110, zurückgewiesen.

2.4. In der Beschwerde wird ausschließlich geltend gemacht, Art. 5 der Richtlinie 1999/21/EG stehe der Anwendung des § 17 Abs. 5 LMG grundsätzlich entgegen. Der angefochtene Bescheid verletze die beschwerdeführende Partei im Recht, dass diätetische Lebensmittel für besondere medizinische Zwecke, die der Richtlinie 1999/21/EG vom 25. März 1999 entsprächen, in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union als verkehrsfähig anzuerkennen seien, und Meldungen von diätetischen Lebensmitteln für besondere medizinische Zwecke, die den Anforderungen des Art. 5 der Richtlinie 1999/21/EG entsprächen, von der belangten Behörde zur Kenntnis zu nehmen seien.

Zu den in diesem Zusammenhang aufgeworfenen gemeinschaftsrechtlichen Bedenken ist auf Folgendes zu verweisen:

Nach Artikel 2 Richtlinie 1999/21/EG sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass diätetische Lebensmittel für besondere medizinische Zwecke ... nur dann in Verkehr gebracht werden dürfen, wenn sie den Vorschriften dieser Richtlinie entsprechen. Nach Artikel 3 Richtlinie müssen sich diese Lebensmittel, deren Formulierung auf vernünftigen medizinischen und diätetischen Grundsätzen zu erfolgen hat, gemäß den Anweisungen des Herstellers sicher und nutzbringend verwenden lassen und wirksam sein in dem Sinne, dass sie den besonderen Ernährungserfordernissen der Personen, für die sie bestimmt sind, entsprechen, was durch allgemein anerkannte wissenschaftliche Daten zu belegen ist. Die Produkte müssen den im Anhang dargelegten Kriterien für die Zusammensetzung genügen. Aus dieser Regelung folgt, dass die Mitgliedstaaten wirksame Kontrollsysteme einzurichten haben, die gewährleisten, dass nur solche Produkte in Verkehr gebracht werden, die den soeben dargelegten Anforderungen, unter anderem den Vorschriften der Richtlinie über die Zusammensetzung, entsprechen. Dies ist durch allgemein anerkannte wissenschaftliche Daten zu belegen. Ein Kontrollsystem, das den Nachweis der Übereinstimmung mit den Vorschriften der Richtlinie mittels allgemein anerkannter wissenschaftlicher Daten als Voraussetzung des rechtmäßigen Inverkehrbringens solcher Produkte normiert, entspricht somit dem europäischen Richtlinienrecht. Nun sieht die österreichische Regelung (§ 17 LMG) ein Anmeldesystem vor, in dem die Berechtigung, ein diätetisches Lebensmittel in Verkehr zu bringen, (grundsätzlich) bereits durch die Erstattung der "Anmeldung" erworben wird (vgl. § 17 Abs. 2 LMG). In Übereinstimmung mit dem Richtlinienrecht liegt daher eine "Anmeldung" im Sinne dieser Vorschrift nur dann vor, wenn der Anmelder jene Unterlagen beibringt, die es der Behörde ermöglichen, jenes Produkt, das der Anmelder in Verkehr zu bringen beabsichtigt, auf seine Übereinstimmung mit den Vorschriften der Richtlinie zu untersuchen, hat der Mitgliedstaat doch im Sinne der Richtlinie die Pflicht, zu gewährleisten, dass nur solche Produkte in Verkehr gebracht werden, die den Vorschriften der Richtlinie entsprechen.

Diese Unterlagen legen daher den Gegenstand des Verfahrens iSd § 17 Abs. 1 LMG fest, nämlich die Identität des Produkts und dessen Übereinstimmung mit den in Betracht kommenden Vorschriften (vgl. Art. 3 der Richtlinie 1999/21/EG). Solange diese Unterlagen nicht vorliegen (und daher weder die Identität des Produkts feststeht noch seine Übereinstimmung mit den Vorschriften der Richtlinie beurteilt werden kann), stellt eine Meldung, es würden diätetische Lebensmittel in Verkehr gebracht, keine Anmeldung iSd § 17 Abs. 2 LMG dar. Eine solche Meldung berechtigt weder zum Inverkehrbringen von diätetischen Lebensmitteln gemäß § 17 Abs. 2 LMG, noch löst sie den Lauf der Untersagungsfrist gemäß § 17 Abs. 4 LMG aus.

Das Fehlen der Unterlagen stellt in einem Fall wie dem vorliegenden aber auch keinen Mangel eines Anbringens dar, der iSd § 13 Abs. 3 AVG verbessert werden könnte. Eine Meldung wie die vorliegende zielt aus der Sicht des Anmelders auf ein Verfahren nach § 17 LMG ab, insbesondere auf den Erwerb der Berechtigung des Inverkehrbringens mit der Anmeldung. Kann auf Grund einer solchen Meldung - mangels der im Sinne des oben Dargelegten erforderlichen Unterlagen - weder die Identität des Produkts festgestellt noch die Übereinstimmung mit den Vorschriften beurteilt werden, handelt es sich dabei nicht um eine "Anmeldung", die unter dem Gesichtspunkt des § 17 LMG in Behandlung genommen werden könnte, weil solcher Art der Gegenstand eines Verfahrens nach dieser Gesetzesstelle nicht festgelegt wäre. War die "Anmeldung" aber nicht geeignet, von der Behörde in einem Verfahren gemäß § 17 LMG in Behandlung genommen zu werden, ist auch kein Raum für ein Vorgehen nach § 13 Abs. 3 AVG.

Wenn die belangte Behörde daher die unbestrittenermaßen ohne die erforderlichen Unterlagen erstattete Meldung zurückwies, so verletzte das die beschwerdeführende Partei nicht in ihren Rechten.

2.5. Die Beschwerde war daher gemäß § 42 Abs. 1 VwGG als unbegründet abzuweisen.

2.6. Die Kostenentscheidung gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2003, BGBl. II Nr. 333.

Wien, am 27. Februar 2006