TE Vwgh Erkenntnis 2006/9/19 2004/05/0172

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident DDr. Jakusch und die Hofräte Dr. Kail, Dr. Pallitsch, Dr. Hinterwirth und Dr. Moritz als Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. Gubesch, über die Beschwerde der Gassner Gesellschaft m.b.H. in Graz, vertreten durch Dr. Mario Sollhart, Rechtsanwalt in 8010 Graz, Friedrichgasse 6/V, gegen den Bescheid der Steiermärkischen Landesregierung vom 16. Februar 2004, Zl. FA10A-78 Ga 3/1-04, betreffend eine Angelegenheit nach der Steiermärkischen Nutztierhalteverordnung, zu Recht erkannt:

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Die Beschwerdeführerin hat dem Land Steiermark Aufwendungen in der Höhe von EUR 381,90 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Mit Schreiben vom 17. November 2003 beantragte die Beschwerdeführerin die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung bezüglich des auf Grund der Nutztierhalteverordnung bestehenden Anbindeverbotes für Kälber ab 1. Jänner 2004. Darin wird vorgebracht, dass auf Grund des Steiermärkischen Tierschutzgesetzes ab 1. Jänner 2004 die Anbindehaltung von Kälbern verboten sei. Die Beschwerdeführerin, die sich seit 40 Jahren mit der Kälbermast beschäftige, habe alle neueren Stallungen auf Boxenhaltung mit Stroh ausgerichtet; bezüglich ihres alten Maststalles, der 100 Kälber betreffe, werde um eine Ausnahmegenehmigung ersucht. Verwiesen wurde insbesondere auf die Richtlinie 97/2/EG, wonach die Anbindehaltung bis 31. Dezember 2006 erlaubt sei, weshalb auch diese Frist begehrt werde.

Diesen Antrag wies der Bürgermeister der Landeshauptstadt Graz mit Bescheid vom 16. Jänner 2004 ab. Als Rechtsgrundlagen wurden die §§ 12 und 31 des Steiermärkischen Tierschutz- und Tierhaltegesetzes 2002 sowie § 3 Abs. 2 lit. a und § 7 Abs. 1 Nutztierhaltungsverordnung, LGBl. Nr. 24/1996 in der Fassung LGBl. Nr. 123/2002, angegeben. Die Richtlinie 97/2/EG des Rates vom 20. Jänner 1997 über Mindestanforderungen für den Schutz von Kälbern gebe die Rahmenbedingungen innerhalb der Europäischen Union vor und schreibe den Mitgliedstaaten vor, die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Mit § 3 Abs. 2 lit. a der Nutztierhaltungsverordnung sei die Steiermärkische Landesregierung dieser Aufforderung in der Form nachgekommen, dass die Anbindehaltung von Kälbern ab 1. Jänner 2004 verboten wurde und gemäß § 7 Abs. 1 dieser Verordnung zur Einhaltung dieses Verbotes erforderliche Anpassungsmaßnahmen bis spätestens 31. Dezember 2003 durchzuführen seien; es sei daher in Ausnützung der Ermächtigung gemäß Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 97/2/EG eine strengere Bestimmung gewählt bzw. eine kürzere Frist gesetzt worden als in der Richtlinie vorgegeben. Bis zum allfälligen Inkrafttreten eines Bundestierschutzgesetzes stünden die landesspezifischen Gesetze und Verordnungen in Geltung und darin sei für die Behörde keine Ausnahmeermächtigung vorgesehen.

In ihrer dagegen erstatteten Berufung verwies die Beschwerdeführerin auf § 7 Abs. 1 der Nutztierhaltungsverordnung, wonach diese Verordnung auf am 1. April 1998 bereits bestehende Anlagen mit der Maßgabe Anwendung finde, dass die zur Einhaltung dieser Verordnung erforderlichen Anpassungsmaßnahmen, welche große Stallumbauten darstellten, bis spätestens 1. September 2006 durchzuführen seien. Die Umstellung eines Maststalles mit 100 Kälbern stelle jedenfalls eine Maßnahme dar, welche eine große bauliche Veränderung am Stall nach sich ziehe, sodass dem Antrag der Beschwerdeführerin jedenfalls bis zum Zeitraum 31. August 2006 hätte Folge gegeben werden müssen. Es hätte von Amts wegen festgestellt werden müssen, welche Stallumbauten im Stall der Beschwerdeführerin notwendig seien, welchen Umfang diese erforderten und ob diese als große Stallumbauten im Sinne des § 7 Abs. 1 der Verordnung zu werten seien.

Mit dem angefochtenen Bescheid wies die belangte Behörde die Berufung als unbegründet ab. § 7 Abs. 1 der Nutztierhaltungsverordnung bestehe aus zwei Tatbeständen, nämlich aus der grundsätzlichen Regelung, dass Anpassungsmaßnahmen, die große Stallumbauten darstellten, bis spätestens 1. September 2006 durchzuführen seien, und aus der Regelung, dass jene Anpassungsmaßnahmen, die zur Einhaltung des Anbindehaltungsverbotes von Kälbern notwendig seien, bis spätestens 31. Dezember 2003 durchzuführen seien. Damit liege eine eigene Regelung für Kälber vor; die Verordnung lasse von dieser Regelung keine Ausnahme zu, sodass es der Behörde verwehrt sei, eine solche auszusprechen.

Der Verfassungsgerichtshof hat die Behandlung der dagegen erhobenen, ursprünglich an ihn gerichteten Beschwerde abgelehnt und die Beschwerde dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung abgetreten. Zur Behauptung einer Gesetzwidrigkeit der Nutztierhaltungsverordnung führte er aus, dass nach der Tierart differenzierende Regelungen auf dem Gebiet des Tierschutzes im rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers lägen.

In dem an den Verwaltungsgerichtshof gerichteten Beschwerdeteil beantragte die Beschwerdeführerin die Aufhebung des angefochtenen Bescheides wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes und wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften. Sie erachtet sich in ihrem Recht beschwert, ihre Kälber in Anbindehaltung über den 31. Dezember 2003 hinaus zu halten.

Die belangte Behörde legte die Verwaltungsakten vor und erstattete eine Gegenschrift.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Auch in dem an den Verwaltungsgerichtshof gerichteten Beschwerdeteil bringt die Beschwerdeführerin vor, die unterschiedliche Behandlung von Kälbern und anderen Nutztieren stelle eine unzulässige Differenzierung innerhalb der selben Materie dar. Die Umrüstung von Mastställen von Anbindehaltung auf eine andere Haltung bedürfe gravierender Umbaumaßnahmen, eine Differenzierung zwischen dauernder Anbindehaltung bei Rindern sowie Anbindehaltung bei Kälbern sei nicht sachgemäß und entbehre "jeglicher gesetztechnischer Grundlage". Die inhaltliche Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides werde darin gesehen, dass seitens der belangten Behörde auf die Nutztierhaltungsverordnung, welche in ihrer Frist zur Setzung der erforderlichen Anpassungsmaßnahmen die von der EU-Richtlinie zu entnehmende Frist verkürze, nicht Bezug nehme. Der Sachverhalt sei mangelhaft erhoben worden, weil keine Feststellungen getroffen worden seien, ob die Kälber lediglich für eine höchstens einstündige Tränkung in Anbindehaltung gehalten würden. Schließlich wird geltend gemacht, dass dem nunmehr beschlossenen bundeseinheitlichen Tierschutzgesetz das Verbot einer Anbindehaltung nicht zu entnehmen sei.

Die auf Grund der §§ 1 und 5 des Steiermärkischen Tierschutz- und Tierhaltegesetzes, LGBl. Nr. 74/1984, erlassene Nutztierhaltungsverordnung (im Folgenden: NTV), LGBl. Nr. 24/1996, enthielt in ihrem § 3 Abs. 2 lit. a nur das Verbot der Anbindehaltung von Kälbern bis zu einem Alter von 3 Wochen. Nach dem § 7 Abs. 1 fand diese V auf die zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens bestehenden Anlagen mit der Maßgabe Anwendung, dass die zur Einhaltung erforderlichen Anpassungsmaßnahmen innerhalb bestimmter im Gesetz genannter Fristen durchzuführen seien, wobei lit. c für sonstige bauliche Maßnahmen eine 10-jährige Frist nannte.

Durch die Novelle LGBl. Nr. 22/1998 wurde § 3 Abs. 2 lit. a dieser V wie folgt geändert:

"a) Die Anbindehaltung von Kälbern ist verboten, ausgenommen hievon ist eine höchstens einstündige Anbindung von in Gruppen gehaltenen Kälbern während der Tränkung mit Milch und Milchaustauschern."

Diese Novelle trat am 1. April 1998 in Kraft; die Übergangsbestimmung im § 7 NTV erfuhr keine Veränderung.

Mit der Novelle LGBl. Nr. 49/2002 wurde § 7 NTV geändert; der Abs. 1 der geänderten Fassung lautet:

"(1) Diese Verordnung findet auf am 1. April 1998 bereits bestehende Anlagen mit der Maßgabe Anwendung, dass die zur Einhaltung dieser Verordnung erforderlichen Anpassungsmaßnahmen, welche große Stallumbauten darstellen, bis spätestens 1. September 2006, die erforderlichen Anpassungsmaßnahmen zur Einhaltung des Anbindehaltungsverbotes von Kälbern bis spätestens 31. Dezember 2003 durchzuführen sind. Für Geflügelhaltungsbetriebe gelten für Anpassungsmaßnahmen die Fristen gemäß Abs. 3."

Neu eingefügt wurde in diese Verordnung der mit "Gemeinschaftsrecht" überschriebene § 9, in welchem aufgezählt wird, welche Vorschriften der Europäischen Gemeinschaft durch diese Verordnung umgesetzt werden. Insbesondere ist dort auch die Richtlinie 91/629/EWG über Mindestanforderung für den Schutz von Kälbern, zuletzt geändert durch die Richtlinie 97/2/EG, genannt.

Das Steiermärkische Tierschutz- und Tierhaltegesetz 2002, LGBl. Nr. 106/2002, enthält in seinem § 12 eine Verordnungsermächtigung bezüglich Regelungen über die Haltung von Nutztieren.

Unter Bezugnahme auf diesen Paragraphen erging die Verordnung LGBl. Nr. 123/2002, mit welcher die NTV geändert wurde. Darin erfuhr § 7 abermals eine Änderung; sein Abs. 1 lautet:

"(1) Sofern die nachfolgenden Absätze keine anders lautenden Fristen vorsehen, findet diese Verordnung auf am 1. April 1998 bereits bestehende Anlagen mit der Maßgabe Anwendung, dass die zur Einhaltung dieser Verordnung erforderlichen Anpassungsmaßnahmen, welche große Stallumbauten darstellen, bis spätestens 1. September 2006, die erforderlichen Anpassungsmaßnahmen zur Einhaltung des Anbindehaltungsverbotes von Kälbern bis spätestens 31. Dezember 2003 durchzuführen sind."

Aus dieser Darstellung der Rechtslage ergibt sich, dass im Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides nicht nur die Anbindehaltung für Kälber verboten war, sondern auch, dass die erforderlichen Anpassungsmaßnahmen zur Einhaltung des Anbindehaltungsverbotes bis spätestens 31. Dezember 2003 durchzuführen waren.

Eine Ausnahme vom Anbindehaltungsverbot kennt die NTV nur im Rahmen der im § 3 Abs. 2 lit. a leg. cit. genannten Regelung; diese Ausnahme besteht unmittelbar auf Grund der Verordnung und bedarf keiner Antragstellung und keines Verfahrens. Auf Grund des vorliegenden Antrages bestand daher keine Veranlassung zur Prüfung, ob die Kälber lediglich für eine höchstens einstündige Tränkung in Anbindehaltung gehalten würden.

Ein wie immer geartetes Verfahren auf Grund eines Antrages eines Tierhalters kennt die NTV nicht; § 4a NTV regelt lediglich die behördliche Kontrolle und Registrierung. Aus der NTV kann daher eine Rechtsgrundlage für das von der Beschwerdeführerin gestellte Begehren nicht abgeleitet werden.

Auch das Steiermärkische Tierschutz- und Tierhaltegesetz 2002 bietet keine Rechtsgrundlage. In dessen §§ 19 f. finden sich lediglich Regelungen hinsichtlich einer von der Behörde zu bewilligenden Ausnahme vom Verbot der Wildtierhaltung; bezüglich der Nutztiere sind derartige Voraussetzungen und ein entsprechendes Verfahren nicht vorgesehen. Nur für den Fall der Übertretung auch des hier gegenständlichen Verbotes sieht das Steiermärkische Tierschutz- und Tierhaltegesetz einerseits Maßnahmen (VIII. Abschnitt: Sicherung des Tierschutzes) und andererseits Strafbestimmungen (§ 34) vor.

Mangels Rechtsgrundlage für die von der Beschwerdeführerin begehrte Ausnahme wurden daher dadurch, dass mit dem angefochtenen Bescheid die Ausnahme nicht gewährt wurde, Rechte der Beschwerdeführerin nicht verletzt.

Denkbar wäre allerdings die Umdeutung des Begehrens der Beschwerdeführerin dahingehend, dass sie die Erlassung eines Feststellungsbescheides des Inhaltes verlangte, dass sie nicht schon ab dem 1. Jänner 2004 die erforderlichen Anpassungsmaßnahmen durchführen müsse.

Feststellungsbescheide werden ja auch ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung als zulässig angesehen, wenn die Erlassung im öffentlichen Interesse oder im rechtlichen Interesse einer Partei gelegen ist und wenn damit eine "Rechtsgefährdung" beseitigt werden kann; ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage ist die Erlassung von Feststellungsbescheiden zulässig, wenn dies für eine Partei ein notwendiges Mittel zweckentsprechender Rechtsverteidigung ist, was etwa auch dann der Fall ist, wenn sich die Partei bei ungeklärter Rechtslage der Gefahr einer Bestrafung aussetzen würde (siehe zu all dem die Nachweise bei Walter-Mayer, Verwaltungsverfahrensrecht8, Rz 407).

Die Beschwerdeführerin hat von Anfang an gemeinschaftsrechtliche Bedenken gegen die angewendeten innerstaatlichen Normen erhoben; es erscheint aus Rechtschutzerwägungen unzureichend, die Beschwerdeführerin diesbezüglich ausschließlich auf ein Maßnahme- oder Strafverfahren zu verweisen.

Bejaht man daher ein solches Feststellungsinteresse, kann die Erwägung angestellt werden, ob die angewendeten Normen allenfalls durch Bestimmungen des Gemeinschaftsrechtes verdrängt werden (vgl. dazu das hg. Erkenntnis vom 25. Juni 1996, Zl. 96/09/0088). Allerdings kann sich die Beschwerdeführerin auf keine Norm des Gemeinschaftsrechts berufen, durch deren nichtgehörige Umsetzung in ihre Rechte eingegriffen worden wäre:

In Art. 3 der Richtlinie 91/629/EWG des Rates vom 19. November 1991 über Mindestanforderungen für den Schutz von Kälbern wurden die Anforderungen für derartige Betriebe festgelegt. Die Richtlinie 97/2/EG des Rates vom 20. Juni 1997 zur Änderung der Richtlinie 91/629/EWG über Mindestanforderungen für den Schutz von Kälbern enthielt insbesondere eine Änderung des Art. 3 Abs. 3; ob die dort angeführte Befristung: "Ab dem 31. Dezember 2006 gelten die vorstehenden Bestimmungen für alle Betriebe" für die Beschwerdeführerin günstiger wäre, kann deshalb dahingestellt bleiben, weil schon Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 91/629/EWG wie auch Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 97/2/EG vorsieht, dass die Mitgliedstaaten in ihrem Hoheitsgebiet strengere Vorschriften zum Schutz von Kälbern aufrecht erhalten oder anwenden können, als sie in dieser Richtlinie festgelegt sind.

Da somit eine nicht gehörige Umsetzung des Gemeinschaftsrechtes als Voraussetzung der Verdrängung einer innerstaatlichen Norm keinesfalls angenommen werden kann, wäre auch ein Feststellungsantrag der Beschwerdeführerin nicht erfolgreich gewesen.

Für die auch vor dem Verwaltungsgerichtshof erhobenen gleichheitsrechtlichen Bedenken besteht hingegen kein Anlass, das in der Rechtslage nicht begründete Begehren der Beschwerdeführerin in ein Feststellungsbegehren umzudeuten: Abgesehen von der grundsätzlichen Möglichkeit eines Individualantrages (Art. 139 Abs. 1 dritter Satz bzw. Art. 140 Abs. 1 vierter Satz B-VG) ist der Auffassung des Verfassungsgerichtshofes im Ablehnungsbeschluss zu folgen, dass nach der Tierart differenzierende Regelungen auf dem Gebiet des Tierschutzes im rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers liegen.

Da schließlich Änderungen der Rechtslage nach Erlassung des angefochtenen Bescheides grundsätzlich nicht geeignet sind, dessen Rechtswidrigkeit herbeizuführen, erweist sich die Beschwerde insgesamt als unbegründet, sodass sie gemäß § 42 Abs. 1 VwGG abzuweisen war.

Der Ausspruch über den Kostenersatz gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. II Nr. 333/2003.

Wien, am 19. September 2006