TE Vfgh Erkenntnis 2002/6/28 B305/00

Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Bescheid im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht verletzt worden, nicht der Arbeiterkammer anzugehören.

Der Bescheid wird aufgehoben.

Der Bund (Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit) ist schuldig, dem Beschwerdeführer zu Handen seines Vertreters die mit € 2.143,68 bestimmten Kosten des Verfahrens binnen 14 Tagen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Entscheidungsgründe:

I. Mit dem angefochtenen Bescheid der Bundesministerin für Arbeit, Gesundheit und Soziales wird auf Antrag der Kammer für Arbeiter und Angestellte für Oberösterreich gemäß §11 ArbeiterkammerG die Zugehörigkeit des Beschwerdeführers als Dienstnehmer der Landesbaudirektion beim Amt der Oö Landesregierung, Abteilung Hochbau, festgestellt. Die in der Geschäftseinteilung der Landesregierung gesondert ausgewiesene Landesbaudirektion trete in einem eigenen Gebäude und mit einem entsprechenden Emblem in Erscheinung; die unter dieser Bezeichnung zusammengefaßten Abteilungen erfüllten im wesentlichen Aufgaben der Planung, Errichtung und Erhaltung von Bauten, vornehmlich von öffentlichen Straßen; sie besorgten aber auch Agenden des Brückenbaus, Wasserbaus, Hochbaus, der Maschinen- und Elektrotechnik, der Raumordnung, der Vermessung und Liegenschaftsverwaltung sowie des Umweltschutzes und entsendeten Amtssachverständige anläßlich behördlicher Verfahren. Die Abteilungsgruppe werde vom Landesbaudirektor geleitet, ihr komme auch in Personalangelegenheiten relative Selbständigkeit zu (indem kurzfristige Dienstverhältnisse eingegangen werden können und untergeordnet Agenden der Personalverwaltung delegiert seien); innerhalb der Grenzen des Haushaltsrechts bestünden eigenständige Befugnisse in finanzieller Hinsicht.

Die gleichfalls der Landesbaudirektion zugeordnete Abteilung Baurecht habe andere als technische Aufgaben, weshalb die Geschäftseinteilung dem Landesbaudirektor zwar die Oberleitung der technischen Abteilungen zuweise, in bezug auf die Baurechtsabteilung aber nur die Koordination mit den anderen Abteilungen einräume, sodaß sie als selbständige Organisationseinheit außer Betracht zu lassen sei.

Da die hoheitlichen Aufgaben nach der Geschäftseinteilung grundsätzlich von der Abteilung Baurecht und anderen, außerhalb der Landesbaudirektion stehenden Abteilungen wahrgenommen würden (Wasserrechtsabteilung, Umweltrechtsabteilung), beschränke sich die Aufgabe der Landesbaudirektion auf die genannten Tätigkeiten der Planung, Errichtung, Erhaltung und Koordinierung. Die Vollziehung von Bestimmungen des Kraftfahrrechts, die Zulassung und Zertifizierung von Bauprodukten reiche nicht aus, die Kammerzugehörigkeit zu verneinen. Es handle sich nicht um Tätigkeiten, die für Dienststellen von Gebietskörperschaften kennzeichnend und diesen vorbehalten seien (Hinweis auf VfSlg. 13.544/1993).

Die gegen diesen Bescheid erhobene Beschwerde rügt die Verletzung der verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte auf Gleichheit vor dem Gesetz und Nichtzugehörigkeit zur Arbeiterkammer (§10 Abs1 Z2 und Abs2 Z1 lita AKG). Zwar sei davon auszugehen, daß der Landesbaudirektion Dienststelleneigenschaft im Sinne des Gesetzes zukomme und daß ein Teil der Tätigkeit der Landesbaudirektion nicht in Vollziehung der Gesetze erfolge, ein anderer Teil falle aber eindeutig darunter:

"Dieser Tätigkeitsbereich ist vor allem in der Baurechtsabteilung konzentriert, aber keineswegs nur dort vorhanden. Insbesondere ist auch der Landesbaudirektor im wesentlichen in der Hoheitsverwaltung tätig. Dies nicht nur, weil ihm die Baurechtsabteilung mit den öffentlich-rechtlichen Agenden untersteht, sondern weiters unter anderem auch deshalb, weil er hoheitliche Vorgesetzteneigenschaft gegenüber den öffentlich-rechtlichen Bediensteten der Landesbaudirektion hat. Speziell sei darauf verwiesen, dass ihm - und nicht dem Landesamtsdirektor - die Dienstbeschreibung der Abteilungsleiter der Abteilungsgruppe Landesbaudirektion obliegt (§101 Abs2 Ziff. 4 OÖ Landesbeamtengesetz). Aber auch seine Agenden puncto Budgetvollzug und überhaupt die Erfüllung der Gesetzesaufträge im gesamten Zuständigkeitsbereich mit vielfachen öffentlich-rechtlichen Komponenten etwa im Straßen-, Brücken- und Wasserbau, aber auch im Hochbau, haben hoheitlichen Charakter, er ist in all diesen Beziehungen ein unmittelbar in die Vollziehung der Gesetze eingebundenes Organ und nicht einem Firmenleiter vergleichbar, für den das rechtliche Regelwerk nur den Rahmen seiner Betätigungsmöglichkeiten darstellt. An einzelnen Abteilungen mit besonders wesentlichen hoheitsrechtlichen Komponenten sind hervorzuheben die Abteilungen Umweltschutz sowie Raumordnung und bautechnischer Sachverständigendienst. Auch ist an die generell-normative Festlegung von Straßen zu erinnern, wovon ausgehend sich deren Errichtung als Vollziehung der Gesetze darstellt."

Eben dieser Baurechtsabteilung Vergleichbares habe es in den bisher entschiedenen Fällen nicht gegeben. Entscheidend sei aber das Gesamtbild, wonach öffentlich-rechtliche Vollzugsagenden mit technischen und wirtschaftlichen Agenden verwoben seien. Die Annahme, die Baurechtsabteilung sei eine eigene Dienststelle, sei verfehlt; wenn schon ein eigener Dienststellenbegriff maßgeblich sei, so müsse er auch im Verhältnis der Landesbaudirektion zu dieser Abteilung gelten. Die Behörde beziehe sich nur auf ein Scheinkriterium:

"Sie argumentiert, dass diese Rechtsabteilung durch ihre hoheitlichen Agenden eine Sonderstellung innehabe. Zum einen ist das entsprechend den obigen Ausführungen zumindest nicht in der Schärfe richtig, wie es die belangte Behörde voraussetzt und zum anderen ist dies überhaupt kein sachadäquates Argument, weil es nicht organisatorischer Art ist. Es ist eine in der Praxis wohl hunderte Male als möglich bewiesene Organisationsform, dass technische und rechtlich-hoheitliche Agenden in einer Organisationseinheit vereint werden. Auch die belangte Behörde wird wohl nicht der Meinung sein, dass schon jedes Gemeindebauamt aus zwei Dienststellen besteht, weil darin einerseits baubehördliche Aufgaben wahrgenommen werden und anderseits auch den Straßen- oder Hochbau betreffende nicht hoheitliche Tätigkeiten ausgeführt werden.

Das Argument der belangten Behörde besagt daher höchstens, dass es einen Grund dafür geben könnte, die Baurechtsabteilung als eigene Dienststelle einzurichten, nicht hingegen dass dies tatsächlich geschehen sei. Nur der Vollständigkeit halber sei noch hinzugefügt, dass auch die Zweckmäßigkeit in Wahrheit keineswegs gegeben ist. Es greift hier vor allem Technisches und Rechtliches untrennbar ineinander, so dass es von großer Zweckmäßigkeit ist, die diesbezüglichen Fachkompetenzen ebenfalls ineinandergreifen zu lassen und nicht durch Aufteilung auf verschiedene Dienststellen Barrieren zu errichten."

Einigen Dienstnehmern eines Dienstgebers, insbesondere einer einzigen Dienststelle, die Mitgliedschaft zur Arbeiterkammer aufzuerlegen, anderen nicht, sei an sich gleichheitswidrig. Der Gleichheitssatz müsse im Wege der Auslegung auch gegenüber den Verfassungsbestimmungen des AKG zum Tragen gebracht werden.

Die belangte Behörde beantragt die Abweisung der Beschwerde.

II. Die Beschwerde ist im Ergebnis begründet.

1. Nach §10 Abs1 AKG gehören alle Arbeitnehmer der Arbeiterkammer an. Der Arbeiterkammer gehören jedoch nach Abs2 unter anderem nicht an:

"1. (Verfassungsbestimmung) Arbeitnehmer von Gebietskörperschaften, die

a) dem Personalstand einer Dienststelle angehören, die in Vollziehung der Gesetze tätig ist, und bei einer solchen Dienststelle verwendet werden;

..."

Der Verfassungsgerichtshof geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, daß nach §10 Abs2 Z1 lita AKG jeder solcher Arbeitnehmer ein verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht darauf hat, nicht der Arbeiterkammer anzugehören (zuletzt VfSlg. 14.085/1995 und 15.055/1997 sowie 15.512/1999).

Nach dem vorliegenden, auf der Verordnung des Landeshauptmannes über die Geschäftseinteilung, LGBl. 59/1998, beruhenden Organisationsplan gliedert sich das Amt der Landesregierung in 40 Abteilungen (oder abteilungsgleiche Organisationseinheiten), von denen einige in Gruppen zusammengefaßt sind (Präsidium-Verfassungsdienst, Finanzen, Landesbaudirektion und Personalwesen), die übrigen 22 aber für sich bleiben. Den Leitern der Gruppen obliegt die Koordinierung der diesen zugewiesenen Aufgaben und die Oberleitung in Angelegenheiten des inneren Dienstes. Dem Leiter der Gruppe "Landesbaudirektion (Bau)" ist allerdings die Oberleitung in fachlicher und innerdienstlicher Hinsicht nur für zehn der ihr zugeordneten Abteilungen - nämlich Autobahnen, Brückenbau, Hochbau, Maschinen- und Elektrotechnik, Raumordnung und Bautechnischer Sachverständigendienst, Straßenbau, Umweltschutz, Vermessung und Liegenschaftsverwaltung, Wasserbau und schließlich Innerer Baudienst und zentrale sonstige Aufgaben des Baudienstes ("Baudienstzentralabteilung") - übertragen, während ihm in bezug auf die Baurechtsabteilung nur die Koordination des Geschäftsganges mit den vorher genannten zehn Abteilungen obliegt. Diese zehn Abteilungen sind demnach im Vergleich zu anderen Gruppen stärker zusammengefaßt, während ihr Zusammenhang mit der Baurechtsabteilung ein eher loser ist. Unter den nicht zu Gruppen zusammengefaßten Abteilungen finden sich auch die Umweltrechtsabteilung und die Wasserrechtsabteilung; ihnen obliegt das hoheitliche Handeln im Bereich des Umweltschutzes und des Wasserbaus. Daß auch in Angelegenheiten der Raumordnung Bescheide nicht von der so benannten Abteilung, sondern von der Baurechtsabteilung namens der Landesregierung erlassen werden, ist dem Verfassungsgerichtshof aus zahlreichen Beschwerdeverfahren bekannt.

Das erkennbare Konzept dieser Organisation ist also die Zusammenfassung technischer Abteilungen einschließlich von Hilfsdiensten unter klarer Abgrenzung von jenen Organisationseinheiten, die in Vollziehung der Gesetze tätig sind, wobei nur die Baurechtsabteilung mit diesen technischen Abteilungen äußerlich und in bezug auf die bei ihr besonders wichtige Koordinierung insbesondere mit dem bautechnischen Sachverständigendienst in der Landesbaudirektion zusammengefaßt ist.

Die Beschwerde zieht zwar nicht in Zweifel, daß die Landesbaudirektion als selbständige Dienststelle im Sinne des AKG angesehen werden kann, macht aber geltend, daß eben diese Dienststelle vornehmlich in Gestalt der Baurechtsabteilung in erheblichem Maße in Vollziehung der Gesetze tätig sei.

Ob sich die Einordnung einer nicht in Vollziehung der Gesetze tätigen Dienststelle dadurch ändert, daß ihr auch eine in Vollziehung der Gesetze tätige Abteilung angegliedert ist, ohne der fachlichen Oberleitung dieser Dienststelle zu unterliegen, kann indessen dahingestellt bleiben. Die Zusammenfassung der nicht oder nur am Rande hoheitlich tätiger Abteilungen mit der in Vollziehung der Gesetze tätigen Baurechtsabteilung ist nämlich in Verbindung mit dem von der belangten Behörde unzureichend gewürdigten Umstand zu sehen, daß die Landesbaudirektion ihrerseits nur Teil des Amtes der Landesregierung ist. Die entscheidende Frage ist daher, ob es sich bei der Landesbaudirektion überhaupt um eine (selbständige) Dienststelle im Sinne des Gesetzes handelt. Und diese Frage ist zu verneinen:

2. Als Dienststelle im Sinne der genannten Verfassungsbestimmung ist eine zur Ausführung bestimmter Aufgaben der Vollziehung gebildete organisatorische Einheit von Personen und Mitteln zu verstehen, die auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Betätigung ihre Entsprechung im "Betrieb" findet; dazu ist eine relative Selbständigkeit in der Aufgabenbesorgung in einer organisatorisch verfestigten Form erforderlich (vgl. VwGH 24.6.1997, Z95/08/0108). In seiner Entscheidung VfSlg. 15.055/1997 zur Einordnung des Landeswasserbauamtes Bregenz hat der Verfassungsgerichtshof im Anschluß an die einschlägige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs (VwSlg. 5187 A/1960, 5306 A/1960 und 13.781 A/1993) dargelegt, daß

"... als maßgebliche Kriterien die örtliche Trennung von anderen (unzweifelhaft in Vollziehung der Gesetze tätigen) Dienststellen, die Erfüllung bestimmter Verwaltungsaufgaben innerhalb eines räumlichen Wirkungsbereichs, das Auftreten unter einer eigenen Amtsbezeichnung, die Führung eines Dienstsiegels, der Ausweis des Personals im Stellenplan usw. gewertet werden. Es müssen nicht alle diese beispielhaft erwähnten Kriterien erfüllt sein. Ausschlaggebend ist das Vorhandensein einer relativen Selbständigkeit der Aufgabenbesorgung in einer organisatorisch verfestigten Form. Der Umstand, daß die Organisationseinheit in eine übergeordnete Einheit eingegliedert ist, steht einer Qualifikation als Dienststelle nicht im Weg. So waren in den vom VwGH entschiedenen Fällen diese Einheiten eine Untergliederung der Abteilung eines Bundesministeriums (für Land- und Forstwirtschaft) oder Teil einer Abteilung (für Wasserbau, für Straßenbau) eines Amtes der Landesregierung - aber 'als nachgeordnete Dienststellen getrennt errichtet' - und das vom VfGH als Dienststelle eingestufte Generalsekretariat des österreichischen Bundestheaterverbandes Teil der Zentralstelle (Bundesministerium für Unterricht und Kunst). Es verschlägt - wie beide Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts betont haben (VwSlg. 13.781 A/1993, VfSlg. 14.085/1995) - auch nichts, wenn der Leiter der Dienststelle dem Leiter der übergeordneten Einheit weisungsgebunden ist."

Es ist der belangten Behörde einzuräumen, daß innerhalb des Amtes der Oö Landesregierung die Abteilungsgruppe Landesbaudirektion eine organisatorische Einheit bildet, die in ihrem äußeren Erscheinungsbild Ansätze für eine selbständige Dienststelle aufweist. Diese Ansätze sind jedoch auch in ihrer Gesamtheit zu geringfügig, um auch tatsächlich eine selbständige Dienststelle zu konstituieren. Die Landesbaudirektion ist wie andere Abteilungsgruppen als Untergliederung des Amtes der Landesregierung organisiert, tritt auch als Teil dieses Amtes nach außen in Erscheinung (und hat kein eigenes Dienstsiegel), wird im Dienstpostenplan (1999) nicht gesondert ausgewiesen, weil er das Personal nach anderen Kriterien aufschlüsselt (wenngleich die Erläuternden Bemerkungen Personalbewegungen in den einzelnen Abteilungen und auch in der Abteilungsgruppe Landesbaudirektion beschreiben), und das bei ihr verwendete Personal wird nicht von ihr, sondern durch die Abteilungsgruppe Personalwesen aufgenommen (nur "im Reinigungsbereich können für kurzfristige Dienstverhältnisse zur Urlaubs- und Krankenstandsvertretung ... die einzelnen Außendienststellen ... der Landesbaudirektion auch Personal aufnehmen", und nur untergeordnete Aufgaben der Personalverwaltung für Vertragsbedienstete sind an die Baudienstzentralabteilung delegiert). Auch die räumliche Trennung einzelner Teile des Amtes der Landesregierung geht über den Bereich der Landesbaudirektion hinaus (von der einzelne Teile auch wiederum zusammen mit anderen Abteilungen untergebracht sind) und zeigt folglich keine organisatorische Absonderung an.

Der für das Amt der Oö Landesregierung geschaffene organisatorische Rahmen enthält solcherart keine Anhaltspunkte dafür, daß die Landesbaudirektion sich durch größere Selbständigkeit von anderen Untergliederungen dieser Dienststelle abheben würde (eine "Nachordnung" der Abteilungsgruppe kommt schon begrifflich nicht in Betracht) oder die Abteilungen (Abteilungsgruppen) nur mehr oder weniger lose im Amt der Landesregierung zusammengefaßt wären. Er läßt vielmehr im Gegenteil das Bestreben erkennen, den Hilfsapparat der Landesregierung vorbehaltlich hier nicht näher zu untersuchender Außenstellen einheitlich zu organisieren, und in dieses Bild fügt sich die Angliederung der Baurechtsabteilung (unter Wahrung ihrer fachlichen Selbständigkeit) zwecks Koordinierung ihrer Tätigkeit mit den anderen Abteilungen der Landesbaudirektion zwanglos ein.

Die für jede Untergliederung einer Dienststelle charakteristische relative Selbständigkeit der Aufgabenbesorgung ist daher nicht zureichend organisatorisch verfestigt, um als eigene Dienststelle im Sinne der eingangs genannten Verfassungsbestimmung zu gelten.

3. Der Beschwerdeführer gehört somit einer Dienststelle (dem Amt der Oö Landesregierung) an, die in Vollziehung der Gesetze tätig ist. Er ist durch den angefochtenen Bescheid, der seine Arbeiterkammerzugehörigkeit feststellt, im eingangs genannten verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht verletzt. Der Bescheid ist daher aufzuheben.

Eine mündliche Verhandlung war entbehrlich (§19 Abs4 Satz 1 VfGG).

Die Kostenentscheidung gründet sich auf §88 VfGG. Im zugesprochenen Betrag sind € 327,-- an Umsatzsteuer und eine Eingabegebühr in Höhe von € 181,68 enthalten.