TE Vwgh Erkenntnis 2006/12/14 2005/14/0014

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Steiner und die Hofräte Mag. Heinzl, Dr. Fuchs, Dr. Zorn und Dr. Robl als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Pfau, über die Beschwerde des Finanzamtes Freistadt Rohrbach Urfahr in Linz, Kaarstraße 21, gegen den Bescheid des unabhängigen Finanzsenates, Außenstelle Linz, vom 5. Jänner 2005, Zl. RV/0559-L/04, betreffend "Bescheid über die Festsetzung von ersten Säumniszuschlägen" (mitbeteiligte Partei: B GmbH in P), zu Recht erkannt:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Mit dem angefochtenen Bescheid wurde eine von der mitbeteiligten GmbH erhobene Berufung gegen eine durch das Finanzamt erfolgte Festsetzung von ersten Säumniszuschlägen gemäß § 217 Abs. 1 und 2 BAO wegen nicht fristgerechter Entrichtung des Dienstgeberbeitrages und der Lohnsteuer für den Zeitraum 12/2003, zurückgewiesen.

Begründend wies die belangte Behörde gestützt auf § 273 Abs. 1 lit. a BAO darauf hin, dass nur Bescheide mit Berufung anfechtbar seien. Berufungen gegen Schriftstücke ohne Bescheidcharakter seien daher als unzulässig zurückzuweisen. Der verfassungsrechtliche Begriff "Bescheid" sei ein zentraler Bestandteil der Gesamtrechtsordnung, dessen nähere Ausgestaltung durch den einfachen Gesetzgeber zu erfolgen habe. In Lehre und Judikatur werde ein Bescheid als ein individueller, hoheitlicher, im Außenverhältnis ergehender normativer (rechtsgestaltender oder rechtsfeststellender) Verwaltungsakt qualifiziert.

Bescheidqualität komme nur normativen Akten zu, wobei die normative Qualität eines Aktes primär aus seinem Inhalt abzuleiten sei. Weiters setze diese Qualität ein autoritatives Wollen der Behörde voraus. Für das Vorliegen eines Bescheides sei der Wille der Behörde maßgeblich, hoheitliche Gewalt zu üben. Fehle dieser Wille, dann komme dem betreffenden Akt kein normativer Gehalt zu. Nur wenn die Behörde den Willen habe, eine bindende Regelung zu erlassen, könne das Vorliegen eines Bescheides angenommen werden.

Im gegenständlichen Fall sei zu hinterfragen, ob das mit Berufung angefochtene Schriftstück, welches automationsunterstützt, ohne tatsächlichen Eingriff des für die Entscheidung zuständigen Finanzamtes von der Bundesrechenzentrum GmbH erstellt worden sei, ein Bescheid sei. Der Verfassungsgerichtshof führe in seinem Erkenntnis vom 16. Dezember 1987, VfSlg. 11590, zur Problematik der automationsunterstützten Bescheidausfertigung Folgendes aus:

"Zum Anderen erachtet es der VfGH aus dem Blickwinkel des am Bescheid orientierten verwaltungs- und verfassungsgerichtlichen Rechtschutzes aber als notwendig, dass der automationsunterstützt erzeugte Bescheid nicht nur mit hinreichender Deutlichkeit in seinem Wortlaut den Bezug zur Behörde herstellt, gegen deren Verfahren (als dessen End- und Kulminationspunkt der Bescheid vom Standpunkt des Rechtschutzes aus zu sehen ist) Rechtschutz gewährt werden soll. Darüber hinaus ist es notwendig, dass der automationsunterstützt erzeugte Bescheid tatsächlich von der in ihm angegebenen Verwaltungsbehörde veranlasst wurde, mag auch der (intern festzustellende) Bezug zum behördlichen Organwalter im Bescheid selbst nicht zum Ausdruck gelangen. Eine verfassungsrechtlich nicht tolerierbare Einschränkung des Rechtsschutzes gegenüber der Verwaltung wäre sohin dann anzunehmen, wenn ein Bescheid namens einer Behörde automationsunterstützt von einer anderen Stelle erzeugt und 'erlassen' würde, ohne dass die Behörde, in deren Namen der Bescheid ausgefertigt wurde, den Bescheid veranlasste. Die Behörde, der der Bescheid rechtlich zuzurechnen ist und die ihn daher zu verantworten hat, muss auch tatsächlich im Stande sein, auf den automationsunterstützt ablaufenden Vorgang der Bescheidausfertigung bestimmenden Einfluss zu nehmen (vgl. VfSlg. 8844/1980)."

Im Erkenntnis vom 18. Juni 1980, VfSlg. 8844, habe der Verfassungsgerichtshof noch festgestellt:

"Eine weitere Schranke für innerorganisatorische Maßnahmen besteht darin, dass nur die vom Gesetz hiezu Ermächtigten den Organwillen bilden und nach Außen für die Verwaltungseinheit handeln dürfen. Eine solche auf Gesetzesstufe stehende Ermächtigungsnorm wird grundsätzlich nicht schon dann verletzt, wenn außerhalb des Organkomplexes stehenden Einrichtungen zu technischen Hilfstätigkeiten herangezogen werden, etwa wenn Akten nicht in behördeneigenen Räumen gelagert oder Reinschriften von externen Schreibkräften angefertigt werden. Nichts anderes gilt für den Fall, dass staatliche und gemeindliche (auch hoheitliche) Angelegenheiten automationsunterstützt besorgt werden.

Wesentlich ist im gegebenen Zusammenhang nur, dass die nach Außen in Erscheinung tretende Erledigung in jedem Einzelfall auf den Willen des durch (Verfassungs-)Gesetz zur Entscheidung berufenen Organes zurückführbar ist (vgl. hiezu VfSlg. 7264/1974, Punkt 2.3.)."

Im gegenständlichen Fall - so die belange Behörde weiter - habe die Amtspartei dargelegt, dass "kein Organ des Finanzamtes die Erlassung des angefochtenen Bescheides genehmigt" habe. Damit fehle jedoch dem als "Bescheid über die Festsetzung von ersten Säumniszuschlägen" bezeichneten Schriftstück ein Merkmal, das nach der zitierten Lehre und Rechtsprechung ein wesentliches Element der Bescheidqualität sei. Ein Bescheid sei mehr als ein Schriftstück, dass nach Außen hin alle erforderlichen Bescheidmerkmale aufweise. Ein Bescheid liege nur vor, wenn das Schriftstück mit normativem Inhalt auf Grund einer entsprechenden Willensbildung bei jener Behörde entstanden sei, die als bescheiderlassende Behörde aufscheine. Aus dem Fehlen dieses Willens, hoheitlich zu handeln, werde auf das Fehlen des normativen Gehaltes des Aktes geschlossen und einem Schriftstück, dass nicht auf diese Willensbildung zurückzuführen sei, fehle der Bescheidcharakter. Daran ändere auch der Umstand nichts, dass grundsätzlich eine Möglichkeit der zuständigen Organe des Finanzamtes zum Eingriff in den automationsunterstützten Vorgang bestanden hätte. Diese bloße Eingriffsmöglichkeit sei nicht ausreichend, da nach der zitierten Judikatur des Verfassungsgerichtshofes wesentlich sei, dass die nach Außen in Erscheinung tretende Erledigung in jedem Einzelfall auf den Willen des durch (Verfassungs-)Gesetz zur Entscheidung berufenen Organes zurückführbar ist. Diese Zurückführbarkeit im Einzelfall fehle jedoch dann, wenn der bei der bescheidausfertigenden Stelle automationsunterstützt ablaufende Vorgang von der zuständigen Behörde bloß gestoppt oder hinausgeschoben werden könne, dieser Vorgang jedoch von dem zur Entscheidung berufenen Organ der Behörde nicht in Gang gesetzt würde. Im gegenständlichen Fall hätte das Finanzamt zwar grundsätzlich die Möglichkeit gehabt, durch Setzung entsprechender Maßnahmen den bei der Bundesrechenzentrum GmbH vorprogrammiert ablaufenden Vorgang (Ausfertigung eines als Bescheid bezeichneten Schriftstückes) anzuhalten. In Gang gesetzt worden sei jedoch die Ausfertigung des als Bescheid des Finanzamtes bezeichneten Schriftstückes nicht durch einen Willensakt der Behörde, sondern durch ein Computerprogramm. Es hätte erst einer konkreten Maßnahme eines Organes des zuständigen Finanzamtes bedurft, den automationsunterstützt ablaufenden Vorgang anzuhalten. Auf Grund des bloßen Schweigens (z.B. zu einer automationsunterstützt vorgenommenen Säumnisanmerkung) könne noch nicht auf eine stillschweigende Genehmigung geschlossen werden, zumal bloßes Schweigen grundsätzlich keinen Erklärungswert habe. Damit mangle es aber im konkreten Fall an der Zurückführbarkeit der nach Außen in Erscheinung tretenden Erledigung auf den Willen des durch das Gesetz zur Entscheidung berufenen Organes.

Dem Umstand, dass das Computerprogramm zur Erlassung des als "Bescheid über die Festsetzung von ersten Säumniszuschlägen" bezeichneten Schriftstückes über Auftrag des Bundesministeriums für Finanzen zur Sicherstellung einer einheitlichen Vorgangsweise bei ähnlich gelagerten Fällen erstellt worden sei, komme keine Bedeutung zu. Dem Bundesministerium für Finanzen obliege gemäß § 1 Abs. 1 AVOG (in der hier anzuwendenden Fassung vor dem Abgabenänderungsgesetz 2003, BGBl. I 2003/124) die Besorgung der Geschäfte der obersten Verwaltung des Bundes nach Maßgabe des Bundesministeriengesetzes. Hingegen obliege gemäß § 3 Abs. 1 AVOG den Finanzämtern mit allgemeinem Aufgabenkreis für ihren Amtsbereich unbeschadet der Bestimmungen der §§ 4 bis 14b AVOG die Erhebung der Abgaben, soweit diese nicht anderen Behörden durch die Abgabenvorschriften übertragen sei. Das Finanzamt Freistadt Rohrbach Urfahr sei zum Zeitpunkt des Ergehens des mit Berufung angefochtenen Schriftstückes für die Erhebung von Säumniszuschlägen im Zusammenhang mit den von der mitbeteiligten Partei zu entrichtenden Lohnabgaben sachlich und örtlich zuständig gewesen. Bei der "vom Bundesministerium für Finanzen im Zusammenhang mit der Programmierung stehenden" Willensbildung handle es sich um eine Willensbildung von Organen einer anderen Verwaltungseinheit, zumal die Aufgabenbereiche zwischen Bundesministerium für Finanzen und Finanzamt Freistadt Rohrbach Urfahr vom Gesetzgeber klar getrennt worden seien. Die Willensbildung von Personen, die nicht Organe jener Verwaltungseinheit seien, die auf dem Schriftstück als bescheiderlassende Behörde aufscheine, ersetze nicht die Willensbildung bei dieser Behörde. Ansonsten könnte jede beliebige Person hoheitlich handeln, indem sie anstatt der Organe jener Behörde handle, die auf dem Schriftstück als bescheiderlassende Behörde aufscheine. Da das Bundesministerium für Finanzen auf dem Schriftstück nicht als jene Stelle aufscheine, die das "Schriftstück unzuständiger Weise erlassen" habe, liege auch "kein (wirksamer) Bescheid einer unzuständigen Behörde" vor.

Auch eine allfällige generelle Weisung des Bundesministeriums für Finanzen ersetze nicht die Willensbildung bei den weisungsunterworfenen Organen des Finanzamtes, weil diesen Organen zumindest insofern eine Willensbildung zukomme, als sie über allfällige Ablehnungsgründe (bei Unzuständigkeit des weisungsgebenden Organes oder bei Verstoß gegen strafgesetzliche Vorschriften) und eine allfällige Ausübung des Remonstrationsrechtes im Sinne des § 44 Abs. 3 BDG bei Rechtswidrigkeit der Weisung zu entscheiden hätten.

Dem im gegenständlichen Fall der mitbeteiligten Partei als "Bescheid über die Festsetzung von ersten Säumniszuschlägen" zugegangenen Schriftstück fehle somit - auch wenn sonst alle formalen Voraussetzungen vorlägen - ein wesentliches Kriterium, nämlich, dass es auf eine Willensbildung von Organen der zuständigen Behörde zurückzuführen sei. Würde man diesem wesentlichen Merkmal keine entsprechende Bedeutung beimessen, müsse man jedem von einer im Umgang mit Textverarbeitungsprogrammen versierten beliebigen Person erstellten Schriftstück, das äußerlich der Form eines abgabenbehördlichen Bescheides entspricht, Bescheidcharakter zusprechen. Erst im Zuge eines Rechtsmittelverfahrens könne der "Bescheidadressat" sein Rechtschutzinteresse durchsetzen. Dies sei jedoch mit dem in den zitierten Erkenntnissen des Verfassungsgerichtshofes zum Ausdruck kommenden verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechtschutzinteresse keinesfalls vereinbar und komme einer denkunmöglichen Gesetzesanwendung gleich.

Der Verwaltungsgerichtshof hat über die dagegen nach § 292 BAO von der Abgabenbehörde erster Instanz erhobene Beschwerde erwogen:

Gemäß § 96 BAO müssen alle schriftlichen Ausfertigungen der Abgabenbehörde die Bezeichnung der Behörde enthalten sowie mit Datum und mit der Unterschrift dessen versehen sein, der die Erledigung genehmigt hat. An die Stelle der Unterschrift des Genehmigenden kann, soweit nicht in Abgabenvorschriften die eigenhändige Unterfertigung angeordnet ist, die Beglaubigung treten, dass die Ausfertigung mit der genehmigten Erledigung des betreffenden Geschäftstückes übereinstimmt und das Geschäftsstück die eigenhändig beigesetzte Genehmigung aufweist. Ausfertigungen, die mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung erstellt werden, bedürfen weder einer Unterschrift noch einer Beglaubigung und gelten, wenn sie weder eine Unterschrift noch eine Beglaubigung aufweisen, als durch den Leiter der auf der Ausfertigung bezeichneten Abgabenbehörde genehmigt.

§ 96 erster Satz BAO setzt voraus, dass eine Erledigung vom jeweiligen Organwalter zu genehmigen ist. Die BAO geht damit vom Verständnis aus, dass ein wirksamer Bescheid nur zustande kommt, wenn er auf die Genehmigung eines Behördenorgans und somit auf dessen Willen zurückzuführen ist.

Auch § 96 letzter Satz BAO geht davon aus, dass eine "genehmigte Erledigung" Voraussetzung eines wirksamen Bescheides ist; diese Bestimmung vermutet aber für in Abgabenverfahren automationsunterstützt erlassene Erledigungen unwiderleglich das Vorliegen der Genehmigung des zuständigen Organs. Für den Bereich des typischerweise mit Massenverfahren konfrontierten Abgabenrechts stellt sich somit die einfachgesetzliche Rechtslage so dar, dass eine auf dem in § 96 letzter Satz BAO genannten Weg ergehende Erledigung von einer Genehmigung des Leiters der auf der Ausfertigung bezeichneten Abgabenbehörde gedeckt ist. Damit ist auch die für einen wirksamen Bescheid erforderliche Veranlassung gegeben.

Zu prüfen bleibt, ob der einfache Gesetzgeber mit dem letzten Satz des § 96 BAO, wenn er im Sinne der vorstehenden Ausführungen verstanden wird, in unzulässiger Weise vom verfassungsrechtlichen Bescheidbegriff abgewichen ist. Der Verfassungsgerichtshof hat im Erkenntnis vom 16. Dezember 1987, G 110-113/87 u.a., VfSlg. 11590, zu § 18 AVG zum Ausdruck gebracht, dass auch der automationsunterstützt erzeugte Bescheid tatsächlich von der Verwaltungsbehörde veranlasst worden sein muss. Eine verfassungsrechtlich nicht tolerierbare Einschränkung des Rechtsschutzes läge dann vor, wenn die Behörde, in deren Namen ein Bescheid erlassen wird, diesen gar nicht veranlasst hätte. Die Behörde, welcher der Bescheid rechtlich zuzurechnen ist und die ihn daher zu verantworten hat, muss auch tatsächlich in der Lage sein, auf den automationsunterstützt ablaufenden Vorgang der Bescheidausfertigung Einfluss zu nehmen. Hiezu verweist der Verfassungsgerichtshof auf sein Erkenntnis vom 18. Juni 1980, B122/79, VfSlg. 8844/1980, worin er zum Ausdruck brachte, es sei nur wesentlich, dass die nach außen in Erscheinung tretende Erledigung in jedem Einzelfall auf den Willen des durch (Verfassungs-)Gesetz zur Entscheidung berufenen Organes zurückführbar ist. Dies lasse sich ohne weiteres entweder dadurch bewirken, dass die von der Datenverarbeitungsanlage erstellten Ausdrucke dem kompetenten (damals Gemeinde-)Organ zur Genehmigung vorgelegt werden oder das für den EDV-Einsatz benötigte Programm vom gesetzlichen Entscheidungsträger gebilligt und derart gestaltet wird, dass dem die Datenverarbeitungsanlage bedienenden Personal kein Entscheidungsspielraum überlassen wird. Das bedeutet, dass auch eine behördliche Entscheidung, die zu Gänze "automationsunterstützt, also maschinell und programmgesteuert (vgl. § 4 Z. 7 DSG 2000) erfolgt, dann (verfassungs-)rechtlich zulässig ist, wenn die Eingabe der entscheidungsrelevanten Daten (also sämtliche Sachverhalts- und Tatbestandselemente) und die Programmsteuerung (also der Subsumptionsvorgang) durch die zuständige Behörde oder einen von ihr Beauftragten (Dienstleister) erfolgt (vgl. Holzinger, Der "Computerbescheid" in der Judikatur der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts, in Rosenzweig-FS, Wien 1988, 210).

Der im angefochtenen Bescheid sinngemäß zum Ausdruck gebrachten Ansicht, dass die Programmierung einer Datenverarbeitungsanlage, mit deren Hilfe automationsunterstützte Bescheide erlassen werden dürfen, von der Verwaltungseinheit erfolgen müsse, die für die Erhebung sachlich und örtlich zuständig sei, kann der Verwaltungsgerichthof nicht folgen.

Gegen die vom einfachen Gesetzgeber getroffene Regelung des § 96 letzter Satz BAO bestehen keine verfassungsrechtliche Bedenken, die zu einer - in der Gegenschrift der belangten Behörde angeregten  - Antragstellung nach Art. 140 Abs. 1 B-VG Anlass geben könnten. Dies gilt jedenfalls aus der Sicht der gegenständlichen Nebengebühr im Sinne des § 3 Abs. 2 lit. d BAO. Vor allem konnte der Gesetzgeber berücksichtigten, dass im Bereich der oben erwähnten Massenverfahren durch die automationsunterstützte Bescheiderstellung Beschleunigungs- und Einsparungseffekte erzielt werden sollen. Dazu kommt, dass es sich bei diesen Nebengebühren um Ansprüche handelt, welche bereits durch gesetzliche Vorgaben (gegenständlich durch § 217 BAO) weitgehend determiniert sind.

Auch unter dem Gesichtspunkt des Rechtsschutzes ist in Bezug auf den letzten Satz des § 96 BAO insoweit kein Defizit auszumachen, weil es dem Abgabepflichtigen nicht verwehrt ist, seine Rechte im Rechtszug gegen die bescheiderlassende Behörde wahrzunehmen.

Da die belangte Behörde insofern die Rechtslage verkannt hat, war der angefochtene Bescheid gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufzuheben.

Wien, am 14. Dezember 2006