TE Vwgh Beschluss 2008/5/29 2008/07/0020

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Bumberger und die Hofräte Dr. Hinterwirth und Dr. Enzenhofer als Richter, im Beisein der Schriftführerin Dr. Chlup, in der Beschwerdesache der Ö-AG in W, vertreten durch Lansky, Ganzger + partner, Rechtsanwälte GmbH in 1010 Wien, Rotenturmstraße 29/9, gegen den Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt- und Wasserwirtschaft wegen Verletzung der Entscheidungspflicht in einer Angelegenheit des Emissionszertifikategesetzes (betreffend das Fernheizwerk G), den Beschluss gefasst:

Die Beschwerde wird als unzulässig zurückgewiesen.

Aus der Beschwerde und den vorgelegten Bescheiden ergibt sich folgender, im Wesentlichen unstrittiger Sachverhalt:

Der Beschwerdeführerin wurden mit Bescheid der belangten Behörde vom 17. Februar 2005 für das Fernheizwerk G Emissionszertifikate für die Periode 2005 bis 2007 zugeteilt. Die Gesamtzuteilung betrug 20.790 Emissionszertifikate, für jedes Jahr der Periode wurden 6.930 Emissionszertifikate zugeteilt.

Dagegen erhob die Beschwerdeführerin Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof und an den Verfassungsgerichtshof. Der Verfassungsgerichtshof hob mit Erkenntnis vom 11. Oktober 2006, G 138/05 u.a., V 97/05 u.a., die Bestimmung des § 13 Abs. 4 des Bundesgesetzes über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (Emissionszertifikategesetz - EZG), BGBl. I Nr. 46/2004, als verfassungswidrig sowie die Verordnung der belangten Behörde über die Zuteilung von Emissionszertifikaten und die Handhabung der Reserve (Zuteilungsverordnung), BGBl. II Nr. 18/2005, als gesetzwidrig auf. Die Aufhebung des § 13 Abs. 4 EZG trat mit 31. Dezember 2007 in Kraft.

In weiterer Folge behob der Verwaltungsgerichtshof mit Erkenntnis vom 24. Mai 2007, Zl. 2006/07/0132, 0139, den genannten Bescheid der belangten Behörde vom 17. Februar 2005.

Mit BGBl. II Nr. 87/2007, ausgegeben am 13. April 2007, wurde eine (neue) Verordnung des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt- und Wasserwirtschaft über die Zuteilung von Emissionszertifikaten und die Handhabung der Reserve (ZuteilungsVO) erlassen.

Im fortgesetzten Verfahren teilte die belangte Behörde der Beschwerdeführerin mit, sie plane die Erlassung eines Ersatzbescheides, aus dem sich keine Änderung der Zuteilungsmenge für die gegenständliche Anlage ergebe. Dazu wurde eine Stellungnahmefrist von zwei Wochen eingeräumt, die die Beschwerdeführerin auch wahrnahm.

Mit Bescheid der belangten Behörde vom 30. November 2007 wurden der Beschwerdeführerin auf Grund des § 28a Abs. 2 EZG in der Fassung BGBl. I Nr. 171/2006, sowie des § 4 der ZuteilungsVO für die Anlage Fernheizwerk G Emissionszertifikate für die Periode 2005 bis 2007 zugeteilt. Insgesamt wurden auf das Konto der Ö-AG für die Anlage Fernheizwerk G gemäß Anhang 1 der ZuteilungsVO in der Periode 2005 bis 2007 20.790 Emissionszertifikate gebucht. Die Buchung von 13.860 Emissionszertifikaten für die Jahre 2005 und 2006 gründe auf § 17 Abs. 1 EZG. Die 6.390 Emissionszertifikate für das Jahr 2007 würden gemäß § 17 Abs. 1a EZG auf das Konto der Anlage Fernheizwerk G gebucht.

Mit einer am 18. Jänner 2008 beim Verwaltungsgerichtshof eingelangten Beschwerde wandte sich die Beschwerdeführerin wegen Verletzung der Entscheidungspflicht in einem Verfahren über die Zuteilung von Emissionszertifikaten an den Verwaltungsgerichtshof.

Sie machte geltend, die belangte Behörde habe zwar Emissionszertifikate für die Periode 2005 bis 2007, aber keine bestimmte Anzahl an Zertifikaten zugeteilt. Es werde lediglich im zweiten Absatz des Spruches mitgeteilt, dass auf das Anlagenkonto eine bestimmte Anzahl von Emissionszertifikaten gebucht worden sei. Eine bloße Mitteilung über die faktische Vorgangsweise könne jedoch eine rechtsgültige Zuteilung nicht ersetzen. Der Bescheid vom 30. November 2007 sei daher nicht als Erledigung des Sachantrages auf Zuteilung von Emissionszertifikaten zu betrachten. Nach § 17 Abs. 1 EZG werde die Zahl der jährlich vergebenen Emissionszertifikate in der Verordnung und den Bescheiden gemäß § 13 Abs. 4 und 5 festgelegt. Nach Zitierung des § 17 Abs. 1 und Abs. 1a EZG fuhr die Beschwerdeführerin fort, gemäß § 17 Abs. 1a EZG wären die ohne rechtsverbindliche Grundlage gebuchten Zertifikate nach Ablauf der Rechtsmittelfristen zurückzugeben. Obwohl die belangte Behörde eine neue Sachentscheidung über den Antrag der Beschwerdeführerin über Zertifikatszuteilung innerhalb von sechs Monaten zu treffen gehabt hätte, sei sie seit der Zustellung des Erkenntnisses des Verwaltungsgerichtshofes am 12. Juni 2007 untätig geblieben und habe einen Bescheid erlassen, der über den wesentlichen Sachantrag, nämlich über die Zertifikatszuteilung, nicht abspreche. Es werde beantragt, der Verwaltungsgerichtshof wolle in Stattgebung der Säumnisbeschwerde in der Sache selbst erkennen und einen Bescheid erlassen, wonach der Beschwerdeführerin Emissionszertifikate für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 im gesetzlichen Ausmaß gemäß EZG sowie der darauf beruhenden ZuteilungsVO für die erste Periode zugeteilt würden.

Die Beschwerdeführerin legte mit Schriftsatz vom 18. März 2008 einen weiteren Bescheid der belangten Behörde, diesmal betreffend die zweite Zuteilungsperiode für die Jahre 2008 bis 2012, vom 28. Jänner 2008 vor. Sie meinte, aus dem Bescheidspruch sei ersichtlich, dass hier eine ausdrückliche Zertifikatszuteilung erfolge. Die rechtsrichtige Vorgangsweise sei der belangten Behörde daher durchaus bewusst und bekannt. Die Beschwerdeführerin gehe daher davon aus, dass die fehlende Zertifikatszuteilung im Hinblick auf § 17 EZG rechtswidrig erfolgt sei. Jedenfalls sei aus dem Bescheid ersichtlich, wie die rechtsrichtige Vorgangsweise betreffend die Zertifikatszuteilung zu erfolgen habe.

Die belangte Behörde erstattete eine Gegenschrift, in der sie darauf verwies, dass der erste Absatz des Spruches die Zuweisung von Emissionszertifikaten beinhalte und der zweite Absatz die Emissionszertifikate zahlenmäßig aufschlüssle. Die Beschwerdeführerin scheine zu übersehen, dass diese Aufschlüsselung Bestandteil des Spruches sei.

Mit Schriftsatz vom 24. April 2008 legte die belangte Behörde über Aufforderung des Verwaltungsgerichtshofes eine Kopie der gegen den Bescheid vom 30. November 2007 erhobenen Beschwerde der beschwerdeführenden Partei an den Verfassungsgerichtshof und die diesbezügliche Gegenschrift der belangten Behörde vor. Sie vertrat die Ansicht, die erfolgte Zuteilung von Emissionszertifikaten für die Periode 2005 bis 2007 (anstelle nur für das Jahr 2007) sei irrtümlich erfolgt.

Mit Schriftsatz vom 30. April 2008 nahm die Beschwerdeführerin zu den Ausführungen der belangten Behörde in der Gegenschrift Stellung; sie vertrat im Wesentlichen die bereits in der Beschwerde vertretene Rechtsansicht.

Nach Art. 132 B-VG kann Beschwerde wegen Verletzung der Entscheidungspflicht durch Verwaltungsbehörden einschließlich der unabhängigen Verwaltungssenate erheben, wer im Verwaltungsverfahren als Partei zur Geltendmachung der Entscheidungspflicht berechtigt war.

Eine Voraussetzung für die Zulässigkeit der Säumnisbeschwerde, die ja nur Abhilfe gegen die Untätigkeit der Verwaltungsbehörde bietet, ist, dass die Behörde überhaupt nicht (und nicht nur nicht fristgerecht) entschieden hat. Wird vor Erhebung der Säumnisbeschwerde bescheidmäßig abgesprochen, dann ist die Säumnisbeschwerde zurückzuweisen, wobei unter Erhebung der Beschwerde im Sinne des Art. 132 B-VG das Einlangen beim Verwaltungsgerichtshof zu verstehen ist (vgl. die hg. Beschlüsse vom 18. September 2002, 2002/07/0056, und vom 18. März 2005, 2002/02/0234).

Der Verwaltungsgerichtshof teilt die Ansicht, die implizit von beiden Verfahrensparteien vertreten wird, dass nämlich ein Inhaber einer dem EZG unterliegenden Anlage auch ohne Stellung eines Antrags auf Zuteilung von Emissionszertifikaten - ein solcher Antrag ist im Gesetz nicht ausdrücklich vorgesehen - ein durchsetzbares Recht darauf hat, dass ihm bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen Emissionszertifikate bescheidmäßig zugeteilt werden. Dieses Recht ist aus der Verpflichtung der Behörde, Emissionszertifikate an bestimmte Anlagen zuzuteilen, abzuleiten (vgl. die §§ 13 Abs. 3 bzw. 28a Abs. 2 EZG). Es kann angesichts der vorliegenden Fallkonstellation auch nicht als unrichtig bezeichnet werden, wenn die Beschwerdeführerin in Bezug auf den Beginn der hier laufenden Entscheidungsfrist auf die Zustellung des - den ersten Zuteilungsbescheid aufhebenden - Erkenntnisses des Verwaltungsgerichtshofes vom 24. Mai 2007, das war der 12. Juni 2007, abstellte.

Es ist unstrittig, dass im Zeitpunkt der Erhebung der Säumnisbeschwerde (Einlangen beim Verwaltungsgerichtshof : 18. Jänner 2008), eine Frist von sechs Monaten ab Zustellung des genannten Verwaltungsgerichtshofserkenntnisses bereits verstrichen war.

Fraglich ist, ob die Behörde durch die Erlassung des Bescheides vom 30. November 2007 ihrer Entscheidungspflicht bereits Genüge getan hatte und die offene Angelegenheit, nämlich die Entscheidung über die Zuteilung von Emissionszertifikaten für die erste Zuteilungsperiode an die Beschwerdeführerin, zur Gänze erledigte oder nicht.

Die entscheidungswesentlichen Bestimmungen des EZG, in der im Zeitpunkt der Bescheiderlassung anzuwendenden Fassung der Novelle BGBl. I Nr. 171/2006, haben folgenden Wortlaut:

"§ 17. (1) Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft hat bis zum 28. Februar jeden Jahres ab 2005 die Buchung eines Teils der Gesamtmenge der Emissionszertifikate auf das Konto jeder Anlage, für die eine Genehmigung gemäß § 4 erteilt wurde, im Register zu veranlassen. Die Zahl der jährlich vergebenen Emissionszertifikate wird in der Verordnung gemäß § 13 Abs. 4 und 5 festgelegt. Die Gesamtzahl der Emissionszertifikate, die ein Inhaber für die Periode erhält, ist dabei in so viele gleiche Teile zu teilen, wie es den Jahren der Periode entspricht.

(1a) Falls nach der Aufhebung eines Zuteilungsbescheids durch einen Gerichtshof des öffentlichen Rechts die Erlassung eines neuen Bescheides nicht vor dem nächsten Stichtag für die Buchung der Emissionszertifikate auf das Konto des Anlageninhabers erfolgen kann, ist die Buchung auch ohne rechtskräftigen Zuteilungsbescheid vorzunehmen. Allfällige fehlende Emissionszertifikate sind nach Erlassung des neuen Zuteilungsbescheides auf das Konto für die Anlage zu buchen, allfällige Überschüsse sind vom Anlageninhaber nach Erlassung des neuen Zuteilungsbescheides zurückzugeben.

(2) ...

§ 28a. (1) Wird die Zuteilungsverordnung für eine Periode durch ein Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes aufgehoben, so hat der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit in Anwendung der §§ 12 und 13 unverzüglich mit Verordnung mit Wirkung für die betreffende Periode die Gesamtzahl der Emissionszertifikate, die für diese Periode zugeteilt wird, die Reserve und den Stichtag sowie den Prozentsatz der Zuteilung, bis zu dem die Anlageninhaber zertifizierte Emissionsreduktionen zur Erfüllung ihrer Verpflichtung gemäß § 18 verwenden dürfen, und die Zuteilung der Emissionszertifikate festzulegen. § 13 Abs. 4 ist nicht anzuwenden.

(2) Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft hat mit Bescheid den Anlagen, deren Zuteilungsbescheide durch ein Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofs oder des Verwaltungsgerichtshofs aufgehoben wurden, die Emissionszertifikate, die sich für sie aus der gemäß Abs. 1 oder gemäß § 13 erlassenen Zuteilungsverordnung ergeben, für die verbleibende Periode nach Aufhebung der Zuteilungsbescheide zuzuteilen. § 13 Abs. 3 und 4 sind nicht anzuwenden. Die von den Beschwerden nicht betroffenen Zuteilungsbescheide bleiben aufrecht."

§ 13 Abs. 3 EZG lautet:

"(3) Die sich aus der Zuteilungsverordnung ergebende Zuteilung an die Anlagen hat mit Bescheid des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft zu erfolgen."

§ 13 Abs. 4 EZG wurde mit dem obzitierten Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 11. Oktober 2006 mit Ablauf des 31. Dezember 2007 als verfassungswidrig aufgehoben. Diese Bestimmung hatte folgenden Wortlaut:

"(4) Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft hat spätestens am 30. September 2004 im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit auf der Grundlage des gemäß den §§ 11 und 12 erstellten nationalen Zuteilungsplans mit Verordnung die Gesamtzahl der Emissionszertifikate, die für die Periode 2005 bis 2007 zugeteilt wird, sowie die Zuteilung dieser Emissionszertifikate auf die Tätigkeiten festzulegen. Die rechtsverbindliche Zuteilung hat dem an die Europäische Kommission gemäß Abs. 3 übermittelten Zuteilungsplan gemäß § 11 und allfälligen davon abweichenden Vorgaben der Europäischen Kommission zu entsprechen. Die Zuteilung an die Anlagen hat mit Bescheid des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt- und Wasserwirtschaft zu erfolgen."

Vor dem Hintergrund dieser Rechtslage war der Bescheid der belangten Behörde vom 30. November 2007 hinsichtlich der Frage, ob damit über die Zuteilung von Emissionszertifikaten für die erste Periode abschließend entschieden wurde, zu beurteilen.

Der Bescheid verweist ausdrücklich auf die Bestimmung des § 28a Abs. 2 EZG, der die Zuteilung von Emissionszertifikaten für Anlagen regelt, deren Zuteilungsbescheide durch Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofes oder des Verwaltungsgerichtshofes aufgehoben wurden. Im vorliegenden Fall handelt es sich um eine solche Anlage; die Voraussetzungen für die Anwendung des § 28a Abs. 2 EZG liegen daher vor.

Nach der genannten Bestimmung hat die belangte Behörde die Emissionszertifikate, die sich für die Anlage aus der gemäß Abs. 1 oder gemäß § 13 erlassenen Zuteilungsverordnung ergeben, für die verbleibende Periode nach Aufhebung des Zuteilungsbescheides zuzuteilen; § 13 Abs. 3 und 4 EZG sind nicht anzuwenden. Für den Fall der Aufhebung des Zuteilungsbescheides durch ein Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes hat der Ersatzbescheid lediglich in Bezug auf die verbleibende Periode nach Aufhebung des Zuteilungsbescheides zu ergehen. Eine Rechtsgrundlage dafür, Zuteilungen für den Zeitraum vor der Aufhebung des Zuteilungsbescheides vorzunehmen, findet sich im EZG nicht.

Dies ergibt sich auch aus der Anordnung im § 28a Abs. 2 letzter Satz EZG, wonach § 13 Abs. 3 und 4 EZG nicht anzuwenden sei. § 13 Abs. 3 und 4 (Abs. 4 stand noch bis 31. Dezember 2007 in Geltung) regeln bzw. regelten die Vorgangsweise bei der Zuteilung für den Normalfall. § 28a stellt aber eine Sonderregelung für den Fall dar, in dem es während einer laufenden Periode zu einer Aufhebung eines Zuteilungsbescheides gekommen ist. In so einem Fall wird die Entscheidungspflicht der Behörde in Bezug auf die von ihr nun neuerlich vorzunehmende Zuteilung darauf reduziert, nur mehr für die verbleibende Periode eine Zuteilung vorzunehmen.

Im vorliegenden Fall wurde durch das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 24. Mai 2007 der die Periode 2005 bis 2007 umfassende Zuteilungsbescheid aufgehoben. Nach § 28a Abs. 2 EZG war daher nur noch für das Jahr 2007, also für die verbleibende Periode nach Aufhebung des Zuteilungsbescheides, nicht aber für die Jahre 2005 und 2006, eine Zuteilung von Emissionszertifikaten vorzunehmen.

Nun wurde mit dem Bescheid vom 30. November 2007 entgegen dieser Anordnung und - wie die belangte Behörde in ihrer Stellungnahme vom 24. April 2008 ausführte - offenbar irrtümlich eine Zuweisung für die gesamte Periode 2005 bis 2007 vorgenommen. Daraus ergibt sich aber jedenfalls ein Abspruch in Bezug auf das Jahr 2007.

Die Beschwerdeführerin irrt aber, wenn sie meint, mit dem Bescheid vom 30. November 2007 sei keine ziffernmäßig konkrete Zuteilung von Emissionszertifikaten vorgenommen worden, sondern es sei lediglich allgemein festgestellt worden, dass die belangte Behörde für die näher genannte Anlage der Beschwerdeführerin Emissionszertifikate (auch) für das Jahr 2007 zuteile.

Der Spruch des Bescheides vom 30. November 2007 besteht aus drei Absätzen und ist als Einheit zu verstehen. Neben der im ersten Absatz getroffenen Verfügung, Emissionszertifikate (auch) für das Jahr 2007 zuzuteilen, findet sich im zweiten Absatz des Spruches eine nähere Darstellung der Buchung der Emissionszertifikate.

So wird im ersten Satz des zweiten Absatzes darauf verwiesen, welche Gesamtzahl an Emissionszertifikaten für die Periode 2005 bis 2007 gebucht wurde, nämlich 20.790. Nach einem Hinweis auf die Rechtsgrundlage der Buchung der Zertifikate für die Jahre 2005 und 2006 (§ 17 Abs. 1 EZG) findet sich im dritten Satz des zweiten Absatzes des Spruches die Klarstellung, dass für das Jahr 2007 gemäß § 17 Abs. 1a EZG 6.930 Emissionszertifikate gebucht worden seien.

Im vorliegenden Fall war nach der Aufhebung des Zuteilungsbescheides durch den Verwaltungsgerichtshof im Juni 2007 die Erlassung eines neuen Bescheides nicht vor dem nächsten Stichtag für die Buchung der Emissionszertifikate - das war nach § 17 Abs. 1 EZG der 28. Februar 2007 - möglich, sodass nach § 17 Abs. 1a EZG die Buchung auch ohne rechtskräftigen Bescheid vorzunehmen war bzw. die auf Grundlage des aufgehobenen Bescheides bereits erfolgte Buchung bestehen blieb. Darauf weist der letzte Satz des zweiten Absatzes des Spruches hin (arg.: "wurde gebucht"). Nach Erlassung eines Zuteilungsbescheides müssten lediglich allfällige fehlende Zertifikate zugebucht oder überschießend zugewiesene Zertifikate rückgefordert werden. Stimmte aber die Anzahl der bereits gebuchten mit der Anzahl der zuzuteilenden Zertifikate überein, bedurfte es keiner eigenen Buchungsanordnung mehr.

Ohne dass die Rechtmäßigkeit des Spruches des Bescheides vom 3. Dezember 2007 hier näher geprüft werden müsste, ist dem zweiten Absatz dieses Spruches nicht nur die erfolgte Buchung einer genau angegebenen Anzahl von Emissionszertifikaten für 2007 zu entnehmen, sondern auch der Wille der Behörde, die Anzahl der Zertifikate in keine Richtung zu verändern. Im Gesamtverständnis des Spruches ergibt sich nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofes aus den ersten beiden Absätzen daher nicht nur die erfolgte und unverändert belassene Buchung sondern auch eine Rechtsgestaltung dahin gehend, dass neuerlich genau diese Anzahl von Zertifikaten für das Jahr 2007 an die gegenständliche Anlage zugeteilt wird.

Damit hatte die belangte Behörde aber ihre Entscheidungspflicht in Bezug auf die Anlage der Beschwerdeführerin bereits mit Erlassung des Bescheides vom 30. November 2007, somit vor Erhebung der Säumnisbeschwerde, erfüllt.

Angesichts dessen erweist sich die Säumnisbeschwerde aber als unzulässig, weshalb sie gemäß § 34 Abs. 1 VwGG zurückzuweisen war.

Wien, am 29. Mai 2008