TE Vwgh Erkenntnis 2008/6/25 2005/12/0105

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Höß sowie Vizepräsident Dr. Thienel und die Hofräte Dr. Zens, Dr. Thoma und Dr. Pfiel als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Petritz, über die Beschwerde der W J in Wien, vertreten durch Lansky, Ganzger & Partner, Rechtsanwälte GmbH in 1010 Wien, Rotenturmstraße 29/9, gegen den Bescheid der Wiener Landesregierung vom 15. November 2004, Zl. MA 1 - 200/2003, betreffend Anrechnung von Unterrichtstätigkeiten im Ausland, zu Recht erkannt:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufgehoben.

Das Land Wien hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.171,20 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

I. Die 1946 geborene Beschwerdeführerin steht als Volksschuloberlehrerin in Ruhe in einem öffentlich-rechtlichen Ruhestandsverhältnis zum Land Wien.

Mit Wirksamkeit vom 1. September 1971 war die Beschwerdeführerin als (zunächst provisorische) Volksschullehrerin ernannt worden. Mit Bescheid vom 29. Dezember 1971 wurde der 14. März 1969 als Vorrückungsstichtag festgesetzt.

Auf Grund ihres Antrages wurde der Beschwerdeführerin erstmals mit Bescheid vom 2. November 1973 ein außerordentlicher Urlaub gemäß § 42 Landeslehrer-Dienstgesetz 1962 (LDG 1962) vom 1. Jänner 1974 bis einschließlich 31. August 1975 gewährt; nach dem Spruch dieses Bescheides erfolgte die Erteilung dieses außerordentlichen Urlaubs "gegen Entfall der Bezüge und unter der Bedingung ..., dass die Urlaubszeit weder für die Vorrückung noch für den Ruhegenuss angerechnet wird". Zweck dieses außerordentlichen Urlaubs war, der Beschwerdeführerin die Möglichkeit der Unterrichtserteilung an der Deutschen Schule in Barcelona zu geben. Dieser außerordentliche Urlaub wurde in weiterer Folge mit Bescheiden vom 13. Jänner 1975, vom 18. Dezember 1975 und schließlich vom 8. Mai 1978 bis zum 31. August 1980 verlängert. Alle diese Bescheide enthielten in ihrem Spruch ebenfalls ausdrücklich die Bedingung der Einstellung der Bezüge und der Nichtanrechnung der Zeit des Urlaubs für die Vorrückung und für die Bemessung des Ruhegenusses.

Nach Beendigung ihrer Unterrichtstätigkeit an der Deutschen Schule in Barcelona und ihres außerordentlichen Urlaubs trat die Beschwerdeführerin ihren Dienst an einer Volksschule in Wien an. Mit Bescheid des Stadtschulrates für Wien vom 15. September 1980 wurde auf Grund eines Antrages der Beschwerdeführerin die Zeit ihres außerordentlichen Urlaubs vom 1. Jänner 1974 bis 31. August 1980 gemäß § 10 Abs. 4 GehG zur Hälfte für die Vorrückung mit Wirksamkeit vom 1. September 1980 angerechnet.

In weiterer Folge war die Beschwerdeführerin zunächst durch mehrere Jahre als Volksschullehrerin in Wien tätig, sodann als "Subventionslehrerin" am Instituto Austriaco Guatemalteco in Guatemala. Nach Beendigung ihrer dortigen Tätigkeit und Rückkehr nach Österreich wurde sie mit Bescheid vom 13. Jänner 2005 mit Ablauf des 28. Februar 2005 in den Ruhestand versetzt.

Mit einem an das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur gerichteten Schreiben vom 12. Juli 2002 stellte die Beschwerdeführerin folgendes Begehren:

"... entsprechend der Neuregelungen in der Dienstrechtsnovelle 2001 ersuche ich um Neuberechnung meines Vorrückungstermins und um Berücksichtigung der sich daraus ergebenden Folgewirkungen.

Ich war in der Zeit von 1. 1. 1974 bis 31. 8. 1980 an der Deutschen Schule in Barcelona, Spanien als Grundschullehrerin beschäftigt. Diese Zeiten wurden bisher nur zur Hälfte berücksichtigt.

..."

Nachdem dieses Schreiben der Beschwerdeführerin an den als Dienstbehörde erster Instanz zuständigen Stadtschulrat für Wien weitergeleitet worden war, richtete dieser zunächst ein formloses Schreiben an die Beschwerdeführerin, in dem mitgeteilt wurde, dass eine Berücksichtigung der Lehrtätigkeit an der Deutschen Schule in Barcelona bei der Berechnung des Vorrückungsstichtages nicht in Betracht komme, da für die Festsetzung des Vorrückungsstichtages nur Zeiten vor Beginn des Dienstverhältnisses angerechnet werden könnten. Mit Bescheid des Stadtschulrates für Wien vom 31. Jänner 2003 wurde sodann "festgestellt, dass auf die Anrechnung der Dienstzeit in Barcelona als Vordienstzeit gem. § 12 Abs. 2f Gehaltsgesetz 1956, BGBl. Nr. 54, kein Anspruch besteht".

Gegen diesen Bescheid erhob die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 11. März 2003 Berufung und stellte den Antrag auf dessen Aufhebung. Begründend heißt es in der Berufung:

"In meinem Antrag vom 12. Juli 2002 suchte ich nicht - so wie in Ihrem Bescheid angegeben - um Anrechnung meiner Unterrichtstätigkeit als Lehrerin an der Deutschen Schule Barcelona als Vordienstzeit gemäß § 12 GG 1956 an. Ich ersuchte um Anerkennung dieser Zeiten im Lehrberuf zur Gänze und damit um die Neuberechnung meines Vorrückungstermins und die Berücksichtigung der sich daraus ergebenden Folgewirkungen.

Zum Zeitpunkt meines Ansuchens im Jahr 1973 bestand keine andere Möglichkeit, eine Anstellung an der DS Barcelona wahrzunehmen, als die eines außerordentlichen Urlaubs. Mittlerweile erfuhren diese Regelungen bekanntermaßen Änderungen, die zu meinem Ansuchen vom 12. Juli 2002 geführt hatten."

Unter Hinweis auf § 12 Abs. 2f GehG sowie den Schlussantrag und das Urteil des EuGH in der Rs C-195/98 vertritt die Beschwerdeführerin in der Berufung die Auffassung, dass ihr ihre Zeiten im Lehrberuf an der Deutschen Schule Barcelona zur Gänze angerechnet werden müssten und ersucht "um Neubehandlung meines Ansuchens und Aufhebung des oben zitierten, an mich ergangenen Bescheids".

Auf Grund dieser Berufung erging der angefochtene Bescheid, in dem der Spruch des erstinstanzlichen Bescheides folgendermaßen neu gefasst wurde:

"Der Antrag der Berufungswerberin vom 12. Juli 2002 auf Neufestsetzung des Vorrückungsstichtages infolge ihrer im Zeitraum 1. Jänner 1974 bis 31. August 1980 an der Deutschen Schule in Barcelona ausgeübten Lehrtätigkeit wird gemäß § 113 Abs. 10 Gehaltsgesetz 1956 - GehG 1956, BGBl. Nr. 54 in der Fassung BGBl. I Nr. 130/2003, abgewiesen."

Begründend wird ausgeführt, dass die Auswirkungen des Karenzurlaubs der Beschwerdeführerin auf ihre besoldungsrechtliche Stellung durch Bescheid vom 15. September 1980 rechtskräftig festgesetzt worden seien, sodass eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit dieses Bescheides nicht mehr möglich sei. § 113 Abs. 10 und Abs. 11 GehG sähen zwar die Möglichkeit vor, nachträglich "in rechtskräftig festgestellte Vorrückungsstichtage bzw. besoldungsrechtliche Einreihungen" einzugreifen, wenn Vordienstzeiten in einem Mitgliedstaat des Europäischen Wirtschaftsraumes oder einem durch Staatsverträge gleichgestellten Land nachgewiesen werden, Voraussetzung dafür sei jedoch, dass es sich um vor dem Tag der Anstellung des Beamten liegende Zeiten handle. Da die Beschwerdeführerin ihre Lehrtätigkeit in Barcelona aber nicht vor, sondern während des aufrechten Dienstverhältnisses zum Land Wien ausgeübt habe, sei § 113 Abs. 10 iVm § 12 Abs. 2f GehG nicht anwendbar. Es gebe auch kein Urteil des EuGH, in dem dieser in anderen Mitgliedstaaten absolvierte Dienstzeiten während einer Karenzierung eines weiterhin bestehenden Dienstverhältnisses in Bezug auf gerade dieses karenzierte Dienstverhältnis anerkannt habe. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass auch bei einer während eines Karenzurlaubs ausgeübten Lehrtätigkeit an einer inländischen Schule keine Anrechnung dieser Zeit für die Vorrückung erfolgen würde.

Gegen diesen Bescheid erhob die Beschwerdeführerin durch ihren Rechtsvertreter zunächst Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof, in der sie die Verletzung in ihren Rechten durch ein verfassungswidriges Gesetz geltend machte. Es sei unsachlich, die vor Beginn eines öffentlichen Dienstverhältnisses liegenden Unterrichtszeiten zur Gänze, die während eines Karenzurlaubs erbrachten Unterrichtszeiten jedoch nur zur Hälfte anzurechnen. Zudem stellt diese Beschwerde in den Raum, dass die maßgeblichen gesetzlichen Bestimmungen "in Übertragung des Gedankens des Urteils des Europäischen Gerichtshofes vom 30.11.2000, C-159/98" (gemeint wohl: C-195/98) als unanwendbar anzusehen sein könnten.

Die Behandlung dieser Beschwerde wurde vom Verfassungsgerichtshof mit Beschluss vom 3. März 2005, B 41/05, abgelehnt und mit weiterem Beschluss vom 24. Mai 2005 über nachträglichen Antrag dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung abgetreten. In der über Auftrag des Verwaltungsgerichtshofes ergänzten Beschwerde macht die Beschwerdeführerin eine Verletzung "in ihrem Recht auf (gänzliche) Anrechnung ihrer Lehrtätigkeit in Barcelona" geltend, wirft dem Bescheid Rechtswidrigkeit seines Inhalts vor und regt hilfsweise die Anfechtung "anzuwendender Bestimmungen" beim Verfassungsgerichtshof an. Zudem wird neuerlich in den Raum gestellt, dass die anzuwendenden gesetzlichen Bestimmungen im Hinblick auf das Urteil des EuGH in der Rs C- 195/98 unanwendbar sein könnten.

Die belangte Behörde hat die Verwaltungsakten vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde begehrt.

II. Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

II.1. Für die Auslegung von Anbringen kommt es nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes (vgl. die Nachweise zu dieser Rechtsprechung bei Walter/Thienel, Verwaltungsverfahrensgesetze I, 2. Auflage, (1998), S. 336 bis 340) auf das aus diesem erkenn- und erschließbare Ziel des Einschreiters an; Parteierklärungen und damit auch Anbringen sind ausschließlich nach ihrem objektiven Erklärungswert auszulegen. Bei einem eindeutigen Inhalt eines Anbringens ist es der Behörde verwehrt, diesem eine abweichende, eigene Deutung zu geben, selbst wenn das Begehren, so wie es gestellt worden ist, von vornherein aussichtslos oder gar unzulässig wäre. Wenn jedoch der Inhalt eines von einer Partei gestellten Anbringens unklar ist, ist die Behörde entsprechend den ihr gemäß § 37 iVm § 39 AVG obliegenden Aufgaben verpflichtet, den Antragsteller zu einer Präzisierung seines Begehrens aufzufordern (vgl. etwa die hg. Erkenntnisse vom 26. Februar 1991, Zl. 90/04/0277, und vom 28. März 2008, Zl. 2005/12/0011). Im Falle eines unklaren Anbringens ist die Behörde somit nicht berechtigt, diesem eine für den Standpunkt der Partei nach Auffassung der Behörde günstige Deutung zu geben, erst recht fehlt der Behörde die Befugnis, einem solchen unklaren Anbringen einen ungünstigen Inhalt zu unterstellen, insbesondere, soweit die Deutung der Behörde einen Antrag als unzulässig oder in der Sache unbegründet erweisen würde.

Das mit dem angefochtenen Bescheid abgeschlossene Verwaltungsverfahren wurde durch einen Antrag der Beschwerdeführerin eingeleitet, der nach seiner Formulierung auf die "Neuberechnung meines Vorrückungstermins und ... Berücksichtigung der sich daraus ergebenden Folgewirkungen" gerichtet war; nach dem Inhalt des Begehrens strebte die Beschwerdeführerin mit diesem Antrag an, dass die bisher nur zur Hälfte für ihre Vorrückung berücksichtigten Zeiten ihrer Lehrtätigkeit in Barcelona während ihres außerordentlichen Urlaubs nach § 42 LDG 1962 zur Gänze für die Vorrückung berücksichtigt werden. Im Übrigen lässt die in diesem Antrag verwendete Formulierung aber einen Spielraum für unterschiedliche Interpretationen: Es könnte damit einerseits ein Antrag auf Neufestsetzung bzw. Verbesserung des Vorrückungsstichtages gemeint sein (solche Anträge auf "Verbesserung" des Vorrückungsstichtages wegen bestimmter in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union oder des Europäischen Wirtschaftsraumes erworbener Dienstzeiten waren bis zum 30. April 2004 in § 113 Abs. 10 GehG vorgesehen, seit 1. Mai 2004 findet sich eine solche Regelung in § 113a GehG idF BGBl. I Nr. 176/2004). Anderseits könnte mit diesem Vorbringen aber auch bloß eine Berücksichtigung der gesamten während des außerordentlichen Urlaubs erbrachten Unterrichtszeiten für die Vorrückung der Beschwerdeführerin begehrt werden (solche Anträge auf Berücksichtigung von Zeiten eines Karenzurlaubs für zeitabhängige Rechte sieht zB § 58a Abs. 1 LDG 1984 vor). Jedenfalls wird in dem verfahrenseinleitenden Schreiben an keiner Stelle ausdrücklich auf den Vorrückungsstichtag oder dessen Verbesserung Bezug genommen. Die mehrdeutige Formulierung des Antrages schließt es daher aus, ihn so zu interpretieren, als ob er eindeutig auf eine Neufestsetzung des Vorrückungsstichtages gerichtet gewesen wäre. Somit hätte schon die Behörde erster Instanz nach den auch im Dienstrechtsverfahren maßgeblichen Bestimmungen der §§ 37 und 39 AVG angesichts dieses mehrdeutigen Anbringens ermitteln müssen, welches konkrete Verfahrensziel die Beschwerdeführerin mit ihrem Begehren anstrebte und durfte deren Anbringen somit nicht ohne solche Feststellungen als Antrag auf Neufestsetzung des Vorrückungsstichtages deuten.

Die Mehrdeutigkeit des Vorbringens der Beschwerdeführerin setzt sich auch in ihrer Berufung fort: Einerseits wird darin ausdrücklich auf § 12 Abs. 2f GehG Bezug genommen, der die Berücksichtigung bestimmter in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union verbrachter Dienstzeiten bei der Berechnung des Vorrückungsstichtages regelt, und das die Anrechnung von Vordienstzeiten betreffende Urteil des EuGH in der Rs C-195/98 ins Treffen geführt. Zugleich heißt es darin aber, die Beschwerdeführerin habe mit ihrem verfahrenseinleitenden Antrag gerade nicht um die Anrechnung ihrer Unterrichtstätigkeit als Vordienstzeit gemäß § 12 GehG angesucht, sondern um die Neuberechnung ihres Vorrückungstermins und die Berücksichtigung der sich daraus ergebenden Folgewirkungen. Spätestens angesichts dieses Vorbringens erweist es sich als zumindest zweifelhaft, ob die Beschwerdeführerin mit ihrem ursprünglichen Begehren - wie von der belangten Behörde angenommen - die Neufestsetzung ihres Vorrückungsstichtages anstrebte oder ob sie nicht vielmehr eine Entscheidung über die Berücksichtigung ihrer während des außerordentlichen Urlaubs erbrachten ausländischen Dienstzeiten erlangen wollte.

Angesichts dieser andauernden Unklarheit über die Bedeutung des Vorbringens der Beschwerdeführerin hätte die belangte Behörde daher vor Erlassung des Berufungsbescheides - mit dem ausdrücklich ein Antrag auf Neufestsetzung des Vorrückungsstichtages abgewiesen wird - Ermittlungen darüber anstellen müssen, was die Beschwerdeführerin mit ihrem ursprünglichen Antrag tatsächlich begehrte (vgl. etwa das hg. Erkenntnis vom 1. März 2007, Zl. 2005/04/0184). Hätten diese Ermittlungen ergeben, dass die Beschwerdeführerin nicht eine Neufestsetzung des Vorrückungsstichtages begehrt hat - wofür immerhin das diesbezügliche Vorbringen in der Berufung spricht -, wäre der erstinstanzliche Bescheid ersatzlos zu beheben gewesen, weil dem darin getroffenen Abspruch über die Festsetzung des Vorrückungsstichtages kein entsprechender Parteiantrag zu Grunde lag (vgl. die Nachweise zur Rechtsprechung bei Hengstschläger/Leeb, Kommentar zum Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetz III, (2007), Rz 102 zu § 66, sowie sinngemäß das hg. Erkenntnis vom 27. Jänner 2005, Zl. 2004/16/0101 und das hg. Erkenntnis vom 25. September 2002, Zl. 2000/12/0315).

Da die Bedeutung des verfahrenseinleitenden Antrages im Verwaltungsverfahren nicht geklärt wurde, ist es dem Verwaltungsgerichtshof nicht möglich, zu beurteilen, ob die belangte Behörde überhaupt berechtigt war, auf Grund der Berufung der Beschwerdeführerin eine Sachentscheidung über eine "Neufestsetzung des Vorrückungsstichtages" zu treffen.

Aus diesem Grund war der angefochtene Bescheid somit nach § 42 Abs. 2 Z. 3 lit. b VwGG wegen Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben (vgl. das schon zitierte Erkenntnis vom 1. März 2007, Zl. 2005/04/0184). Diese Rechtswidrigkeit war von Amts wegen aufzugreifen (vgl. das hg. Erkenntnis vom 18. Februar 1991, Zl. 89/10/0188).

II.2. Angesichts dieses Ergebnisses ist auf das Vorbringen der Beschwerde zur inhaltlichen Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides, insbesondere auch auf die Tragweite des Urteils des EuGH vom 30. November 2000, Rs C-195/98, hier nicht im Einzelnen einzugehen.

Im fortgesetzten Verfahren wird daher zunächst jedenfalls zu klären sein, was die Beschwerdeführerin mit ihrem Antrag tatsächlich anstrebte.

II.2.1. Sollte sich herausstellen, dass die Beschwerdeführerin mit ihrem Antrag tatsächlich auf eine Neufestsetzung ihres Vorrückungsstichtages abzielt, ist festzuhalten, dass die belangte Behörde mit ihrer Auffassung im Recht ist, dass dabei nach § 12 Abs. 1 GehG nur solche Zeiten berücksichtigt werden können, die vor der Anstellung liegen; Dienstzeiten, die während eines Karenzurlaubs bei einem anderen Dienstgeber verbracht wurden - mag es sich dabei auch um eine andere inländische Gebietskörperschaft handeln - können daher nach der bestehenden Rechtslage bei der Berechnung des Vorrückungsstichtages nicht berücksichtigt werden (vgl. etwa das hg. Erkenntnis vom 13. September 2007, Zl. 2006/12/0074).

II.2.2. Sollte sich hingegen herausstellen, dass die Beschwerdeführerin mit ihrem verfahrenseinleitenden Antrag (bloß) die (vollständige) besoldungsrechtliche Berücksichtigung ihrer während ihres - mehrfach verlängerten - außerordentlichen Urlaubs abgeleisteten Dienstzeiten in Spanien anstrebt, ist davon auszugehen, dass dieser außerordentliche Urlaub auf Grund und während der Geltung des § 42 LDG 1962, BGBl. Nr. 245 idF BGBl. Nr. 288/1969, gewährt wurde. Nach der derzeitigen Rechtslage wäre der der Beschwerdeführerin gewährte außerordentliche Urlaub als Karenzurlaub zu qualifizieren.

Im LDG 1984, BGBl. Nr. 302, werden Karenzurlaube in § 58 geregelt. Diese Bestimmung wurde nach ihrer Erlassung mehrfach geändert, so zunächst durch BGBl. Nr. 329/1996 und durch BGBl. I Nr. 61/1997. Mit der zuletzt genannten Novelle wurden die bis dahin in § 58 enthaltenen Regelungen darüber, inwieweit Zeiten eines Karenzurlaubs für zeitabhängige Rechte zu berücksichtigen sind, modifiziert und in § 58a LDG 1984 eingefügt (beide Bestimmungen wurden in weiterer Folge wiederholt geändert). Mit der Novelle BGBl. I Nr. 61/1997 wurde zugleich § 121d in das LDG 1984 eingefügt (derzeit steht diese Bestimmung als § 121d Abs. 1 LDG 1984 in Geltung). Diese Regelung sieht vor, dass auf Karenzurlaube, die gemäß § 58 in der bis zum Ablauf des 30. Juni 1997 geltenden Fassung gewährt worden sind, § 58 in dieser Fassung weiterhin anzuwenden ist. Gleichartige Bestimmungen wurden durch die besagte Novelle auch in das BDG 1979 aufgenommen (vgl. §§ 75, 75a); dem § 121d LDG 1984 entspricht der mit dieser Novelle geschaffene § 241a BDG 1979. Zu dieser Bestimmung hat der Verwaltungsgerichtshof in seinem Erkenntnis vom 17. Dezember 2007, Zl. 2007/12/0061, mit näherer Begründung ausgesprochen, sie sei so zu verstehen, dass generell die Maßgeblichkeit der im Zeitpunkt der Karenzurlaubsgewährung in Kraft gestandenen Rechtslage angeordnet werden sollte. Diese Überlegung gilt in gleicher Weise für den gleichzeitig geschaffenen und gleich formulierten § 121d LDG 1984. Daraus folgt, dass auch für die Frage, inwieweit Zeiten eines vor dem 30. Juni 1997 gewährten Karenzurlaubs (bzw. eines außerordentlichen Urlaubs) eines Landeslehrers für zeitabhängige Rechte zu berücksichtigen sind, jene Rechtslage maßgeblich ist, die im Zeitpunkt der Karenzurlaubsgewährung in Kraft gestanden hat. Dies gilt - wie der Verwaltungsgerichtshof in dem zitierten Erkenntnis unter Hinweis auf sein Vorerkenntnis vom 26. Juni 2002, Zl. 2001/12/0240, ausgesprochen hat - auch für die Zulässigkeit und Begründetheit von nachträglichen Anträgen auf Berücksichtigung früherer Zeiten eines Karenzurlaubs. Fallbezogen ergibt sich aus diesen Überlegungen, dass ein Antrag der Beschwerdeführerin auf Berücksichtigung der Zeiten ihres auf Grund des § 42 LDG 1962 gewährten außerordentlichen Urlaubs weiterhin auf Grund dieser Bestimmung zu beurteilen ist.

III. Die Kostenentscheidung gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG iVm der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2003, BGBl. II Nr. 333.

Wien, am 25. Juni 2008