TE Vwgh Erkenntnis 2008/7/24 2007/07/0070

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Bumberger und die Hofräte Dr. Beck, Dr. Hinterwirth, Dr. Enzenhofer und Dr. Sulzbacher als Richter, im Beisein der Schriftführerin Dr. Chlup, über die Beschwerde der Verlassenschaft nach J J in W, vertreten durch Kerres, Rechtsanwalts GmbH in 1010 Wien, Schubertring 2, gegen den Bescheid des Landeshauptmannes von Niederösterreich vom 3. April 2007, RU4-B-137/002-2006, betreffend Vorauszahlung der Kosten einer Ersatzvornahme in einer Angelegenheit nach dem AWG 2002, zu Recht erkannt:

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Die Beschwerdeführerin hat dem Bund Aufwendungen in der Höhe von EUR 381,90 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Mit Bescheid der Bezirkshauptmannschaft W (BH) vom 21. Juli 2003 wurde die Fondament J + M J- KG gemäß § 73 Abs. 2 AWG 2002 zur Durchführung bestimmter Maßnahmen auf ihrem Betriebsareal in S verpflichtet. Der unabhängige Verwaltungssenat des Landes Niederösterreich (UVS) änderte den hier maßgeblichen Teil des Spruches des Bescheides der BH mit Bescheid vom 19. November 2003 ab.

Demnach wurde die Fondament J + M J- KG unter anderem zur Durchführung folgender Maßnahmen auf ihrem Betriebsareal in S verpflichtet:

"1. Sämtliche Lagerungen von Holz- und Sperrmüll auf den Freilagerflächen mit einem Volumen von insgesamt ca. 7.300 m3 sind bis längstens 31. Jänner 2004 zu entfernen.

2. Die im Südostteil der Halle, welche direkt an der B-Straße gelegen ist, konsenslos abgelagerten Polstermöbel, welche aus Zerlegungsarbeiten der Eisenbahnwaggons stammen, mit einem Volumen von ca. 1.150 m3, sind bis längstens 31. Jänner 2004 ordnungsgemäß zu entfernen.

3. Bis zum 31. Jänner 2004 sind der Bezirkshauptmannschaft W für die Entfernung beider Lagerungen Entsorgungsnachweise vorzulegen."

Aus den Verwaltungsakten geht hervor, dass J J (in weiterer Folge: Verpflichteter) als Rechtsnachfolger der ursprünglichen verpflichteten Fondament J + M J-KG ins Verfahren eintrat.

Im Juni 2005 ergab sich in Bezug auf die Holz- und Sperrmülllagerungen auf dem Betriebsgelände der Verdacht einer Asbestkontaminierung, welcher sich durch von der BH in Auftrag gegebene Untersuchungen bestätigte.

Mit Schriftsatz vom 23. Dezember 2005 drohte die BH dem Verpflichteten auf Grund der Nichtbefolgung des Auftrages zur Räumung der gegenständlichen Liegenschaft unter Setzung einer Nachfrist (30. Juni 2006) die Ersatzvornahme an. Die Nachfrist verstrich ungenutzt.

Mit Schreiben vom 3. Juli 2006 setzte die BH den Verpflichteten von ihrer Absicht, ihm einen Kostenvorauszahlungsauftrag in der Höhe von EUR 1,800.000,-- vorzuschreiben, in Kenntnis. In seiner Stellungnahme vom 19. Juli 2006 wandte sich der Verpflichtete gegen diese Absicht und begründete dies im Wesentlichen damit, dass er eine Vereinbarung mit der BH dahingehend getroffen habe, bis zum 30. September 2006 ein Entsorgungskonzept in Auftrag zu geben und der Behörde vorzulegen. Die Vorschreibung der Entsorgungskosten in der genannten Höhe würde dieser Vereinbarung zuwiderlaufen.

Mit Bescheid der BH vom 25. Juli 2006 schrieb diese dem Verpflichteten gemäß § 4 Abs. 2 VVG die Vorauszahlung der Kosten der Ersatzvornahme in Höhe von EUR 1,800.000,-- vor und ordnete deren Hinterlegung bei der BH bis 30. September 2006 an.

Gegen diesen Bescheid erhob der Verpflichtete Berufung, in der er im Wesentlichen ausführte, die Vollstreckung sei deshalb unzulässig, weil der damalige Auftrag zur Entfernung der Lagerungen von Holz- und Sperrmüll auf der Freilagerfläche in Unkenntnis der Asbesthältigkeit der besagten Lagerungen ergangen sei. Das Zwangsmittel der Erlegung eines Kostenvorschusses in der genannten Höhe stelle auf die Entsorgung von asbesthältigen Lagerungen ab und könne sich daher auf keinen dem Vollzug bzw. der Vollstreckung zu Grunde liegenden Bescheid stützen. Ein Vollzug bzw. die Anwendung eines Zwangsmittels sehe einen inhaltlich gleichlautenden Bescheid vor und es würde dem rechtsstaatlichen Prinzip widersprechen, einem Bürger die Entfernung von Holz- und Sperrmülllagerungen mittels Bescheides aufzutragen und - offensichtlich bezugnehmend auf diesen Bescheid - einen Kostenvorschuss in Millionenhöhe zur Entsorgung asbesthältiger Lagerungen anzuordnen. Die Tatsache der Asbesthältigkeit sei entscheidungswesentlich. Weiters vertrat der Verpflichtete die Ansicht, der Bescheid weise eine willkürliche Begründung auf, weil die Anordnung der Kostenvorauszahlung im Wesentlichen damit begründet worden sei, dass die - mit einem anderen Bescheid vorgeschriebenen - Abdeckungsarbeiten der Ablagerungen erst durch einen Bescheid über die Kosten einer Ersatzvornahme erzwungen worden seien und dass man sich auf die Zusagen des Verpflichteten nicht verlassen könne. Dies sei unrichtig, weil die Verzögerungen des Beginns der Abdeckungsarbeiten auf die Komplexität der umwelttechnischen Gegebenheiten zurückzuführen seien. Es liege eine ungerechtfertigte Vorverurteilung seiner Person vor, gegen die er sich entschieden verwehre. Die Behörde unterlasse es, sachliche Gründe dafür darzulegen, warum sie der Ansicht sei, dass er nicht in der Lage oder willens sein werde, Entsorgungskonzepte bis zum 30. September 2006 vorzulegen und stelle ausschließlich auf die subjektive Beurteilung seiner angeblichen Unzuverlässigkeit ab.

Schließlich liege eine ungesetzliche Ermessensausübung der Behörde vor, weil § 4 Abs. 2 VVG eine Ermessensbestimmung darstelle. Das Gesetz gehe bei der Normierung der Voraussetzungen einer Ersatzvornahme davon aus, dass der Verpflichtete seinen Pflichten gar nicht oder nicht vollständig oder nicht zur gehörigen Zeit nachgekommen sei. Berücksichtige man, dass er den Punkten 2 und 3 des Bescheides vom 21. Juli 2003 sowie dem Abdeckungsauftrag nachgekommen sei und der noch offene "Entfernungsauftrag" durch die nachträgliche Feststellung der Asbesthältigkeit eine wesentliche Änderung im Sinne der Notwendigkeit umfangreicher und nicht von heute auf morgen zu besorgender Entsorgungsarbeiten erfahren habe, sei festzuhalten, dass er den Großteil seiner behördlichen Pflichten erfüllt habe und lediglich jene noch nicht abgeschlossen worden seien, deren Durchführung naturgemäß kosten- und zeitintensiver Planungs- und Gutachtenstätigkeit bedürfe. Seit spätestens 20. Juni 2006 wisse die Behörde, dass er sich mit der Einholung von Entsorgungskonzepten und Kostenvoranschlägen sowie mit der Regressnahme gegenüber den ÖBB auseinandersetze. Der Kostenvorauszahlungsbescheid laufe der Vereinbarung vom 20. Juni 2006 zuwider. Er habe sich in der Zwischenzeit mit mehreren Firmen in Verbindung gesetzt und er werde bis zum 30. September 2006 der Behörde ein Entsorgungskonzept vorlegen.

Aus den vorgelegten Verwaltungsakten ergibt sich, dass der Verpflichtete mit Schriftsatz vom 28. September 2006 der BH "Entsorgungskonzepte" vorlegte. Darin stellte er vier Entsorgungsvarianten durch vier Unternehmen näher vor; sowohl die Klärung der Zeitfrage als auch der gesetzlich geforderten (bzw sichersten) Entsorgungsform und der Zulässigkeit der jeweils vorgeschlagenen Entsorgungsart müsste aber mit und durch die Behörde erfolgen. Er ersuche daher um einen Besprechungstermin.

Die BH führte am 17. Oktober 2006 eine mündliche Verhandlung durch, wobei eingangs auf den Kostenvorauszahlungsbescheid der BH verwiesen wurde. Im Rahmen dieser mündlichen Verhandlung wurde seitens der C-GmbH bzw. der von dieser beauftragten a-GmbH, ein Sanierungskonzept vom September 2006 vorgelegt und ausführlich erläutert. Die anwesenden Sachverständigen für Abfallchemie, Luftreinhaltung und der Vertreter des Arbeitsinspektorates äußerten sich diesbezüglich positiv. Daraufhin wurde ein Zeitplan festgelegt, wobei die a-GmbH bis 15. Dezember 2006 ein Leistungsverzeichnis für die Beauftragung einer befugten Entsorgungsfirma erstellen sollte. Die Angebotsphase sollte bis 31. Jänner 2007, die Vergabe bis 28. Februar 2007 erledigt sein. Der Arbeitsbeginn wäre bis zum 31. März 2007 vorzusehen und die Dauer solle ca. 3 Monate betragen. Die Vertreterin des Verpflichteten nahm dieses Verhandlungsergebnis zur Kenntnis.

Aus einem Aktenvermerk der BH vom 14. November 2006 geht hervor, dass der Verpflichtete bis dato die a-GmbH mit der Erstellung des Entsorgungskonzeptes noch nicht beauftragt habe.

Der Verpflichtete verstarb am 19. November 2006.

Aus einem Aktenvermerk der BH vom 6. Februar 2007 geht hervor, dass die Witwe des Verstorbenen eine bedingte Erbserklärung abgegeben habe. Eine Einantwortung habe noch nicht stattgefunden.

Aus einem weiteren Aktenvermerk der BH vom 27. Februar 2007 über die Vorsprache der Witwe des Verpflichteten ergibt sich, dass diese angesichts der bestehenden Verbindlichkeiten die Kosten für die Entsorgung, wenn überhaupt, nicht alleine tragen könne. Dies geht auch aus einem Schreiben des Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin vom 12. März 2007 hervor, wonach der Witwe des Verpflichteten die Entsorgung sowohl in wirtschaftlicher als auch in logistischer Hinsicht unmöglich sei. Schließlich könne auch der ÖBB als Verursacherin der Asbestbelastung ein Auftrag nach § 73 AWG 2002 erteilt werden.

Aus einem weiteren Aktenvermerk der BH vom 30. März 2007 geht hervor, dass die a-GmbH ein adaptiertes Feinkonzept für die Behandlung des mit Asbest verunreinigten Abfalles vorstellte.

Im Rahmen einer mündlichen Verhandlung vor der BH vom 20. April 2007 wurde das vorgestellte Feinkonzept seitens der Sachverständigen für Abfallchemie und Luftreinhaltung und des Vertreters des Arbeitsinspektorates im Wesentlichen positiv beurteilt. Die Vertreterin der Witwe des Verpflichteten verwies auf die Möglichkeit der Inpflichtnahme der ÖBB.

Zwischenzeitig war mit dem angefochtenen Bescheid vom 3. April 2007 der Berufung des Verpflichteten - nunmehr der Verlassenschaft nach dem Verpflichteten (Beschwerdeführerin) - keine Folge gegeben worden.

Dies wurde damit begründet, dass die mit rechtskräftigem und vollstreckbarem Bescheid der BH vom 21. Juli 2003 in der Fassung der Berufungsentscheidung des UVS vom 19. November 2003 unter den Punkten 1 bis 3 angeordneten Maßnahmen bis längstens 31. Jänner 2004 bzw. bis längstens 31. Dezember 2003 durchgeführt hätten werden sollen. Faktum sei, unabhängig von der Qualität und der Zusammensetzung der von den behördlichen Anordnungen betroffenen Ablagerungen, dass bis Mitte 2006 - siehe die Anordnung der BH vom 6. Dezember 2005 zur windsicheren Abdeckung der Ablagerungen sowie Androhung der Ersatzvornahme mit Schreiben der BH vom 23. Dezember 2005, und der Nachfristsetzung mit 30. Juni 2006, wobei auch diese Frist ungenutzt verstrichen sei - keine entsprechenden Maßnahmen gesetzt worden seien. Auf Grund dieser Fakten sei die Erstbehörde gezwungen gewesen, im Wege der Ersatzvornahme den rechtmäßigen Zustand herzustellen. Voraussetzung für die Anordnung der Ersatzvornahme sei die Eruierung der entsprechenden Kosten für die Durchführung der angeordneten Maßnahmen gewesen. Die Ermittlung der Kosten sei durchgeführt worden und habe ergeben, dass für die Räumung der gegenständlichen Ablagerungen ca. EUR 1,800.000,-- als voraussichtliche Kosten anzusetzen seien.

Der nunmehr angefochtene Bescheid beziehe sich nicht auf die Kosten für die Entfernung von asbesthaltigen Abfällen sondern auf die Entfernung der in den genannten rechtskräftigen Bescheiden umschriebenen konsenslosen Ablagerungen. Insofern gehe die in der Berufung behauptete Abweichung des Bescheides über die Anordnung der Kosten der Ersatzvornahme von den im Titelbescheid enthaltenen Anordnungen ins Leere. Zu den im Zuge des Verfahrens vor der Erstbehörde und in der nunmehr eingebrachten Berufung behaupteten Zusagen, insbesondere zur Entfernung der gegenständlichen Ablagerungen, sei aktenkundig, dass diese Zusagen in wesentlichen Bereichen weder fristgerecht noch überhaupt eingehalten worden seien. Für die Entfernung sei eine weitere Nachfrist bis 10. Februar 2006 eingeräumt worden, die ebenfalls ungenützt verstrichen sei. Auf Grund der ungenutzt verstrichenen langen Zeitdauer seien der Ernsthaftigkeit der Bemühungen, den Aufträgen nachzukommen, berechtigte Zweifel entgegenzubringen. Um den rechtmäßigen Zustand herzustellen, sei der Erstbehörde keine andere Möglichkeit verblieben, als die im angefochtenen Bescheid enthaltenen Anordnungen zu treffen. Die in der Berufung vorgebrachten Argumente hätten die belangte Behörde nicht zu der dem Berufungsantrag entsprechenden Entscheidung bringen können.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, in der Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht werden.

Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragte.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Unter dem Aspekt einer inhaltlichen Rechtswidrigkeit meint die Beschwerdeführerin, die Vollstreckungsverfügung stimme mit dem zu vollstreckenden Bescheid nicht überein, weshalb der Berufungsgrund des § 10 Abs. 2 Z. 2 VVG vorgelegen sei. Dies sei deshalb der Fall, weil sich der Titelbescheid vom 21. Juli 2003 auf sämtliche Lagerungen von Holz- und Sperrmüll und deren Entfernung bezogen habe und von der später aufgefundenen Asbesthaltigkeit der Ablagerungen noch keine Rede gewesen sei. Hingegen sei in sämtlichen Schreiben und Bescheiden im eingeleiteten Verwaltungsvollstreckungsverfahren von Asbestablagerungen die Rede gewesen. Auch der Kostenvorauszahlungsbescheid vom 25. Juli 2006 beziehe sich im Betreff auf die konsenslosen, mit Asbest kontaminierten Sperrmülllagerungen. Damit sei der Inhalt der Vollstreckungsverfügung mit dem zu vollstreckenden Bescheid nicht ident. Es sei ein Unterschied, ob herkömmliche Holz- und Sperrmülllagerungen zu entfernen oder ob hochgiftiges Asbest aus 7.000 m3 Restteillagerungen herauszusieben sei.

Der in Bescheidform ergehende Kostenvorauszahlungsauftrag im Sinne des § 4 Abs. 2 VVG ist keine Vollstreckungsverfügung, sondern ein im Zuge des Vollstreckungsverfahrens ergehender verfahrensrechtlicher Bescheid, auf den die Bestimmungen des AVG anzuwenden sind. Für einen solchen Bescheid gilt daher die Beschränkung auf die Berufungsgründe des § 10 Abs. 2 VVG nicht (vgl. die in Walter-Thienel Verwaltungsverfahrensgesetze II2, Seite 1339 f, wiedergegebene Rechtsprechung).

Allerdings sind bei einem Rechtsmittel gegen einen Kostenvorauszahlungsbescheid jedenfalls auch die Gründe des § 10 Abs. 2 VVG zu prüfen. Einen solchen Grund macht die Beschwerdeführerin geltend, wenn sie die mangelnde Übereinstimmung des Titelbescheides mit der angedrohten Ersatzvornahme, deren Umsetzung der Kostenvorauszahlungsbescheid dienen soll, rügt.

Der Titelbescheid vom 21. Juli 2003 bezog sich - wie eingangs wiedergegeben - auf die Entfernung "sämtlicher Lagerungen von Holz- und Sperrmüll auf den Freilagerflächen mit einem Volumen von insgesamt 7.300 m3." Es ist unstrittig, dass sich die erst später zutage getretene Asbesthältigkeit auf genau diese vom Entfernungsauftrag erfassten Lagerungen von Holz- und Sperrmüll bezieht und dass genau diese vom Titelbescheid erfassten Lagerungen nun im Wege der Vollstreckung entfernt werden sollen. An der Deckung der Entfernung dieser Lagerungen durch den Titelbescheid ändert auch der Umstand der Entdeckung der Kontaminierung der Materialien mit Asbest nichts, war doch bei Erlassung des Titelbescheides die Qualität der Lagerungen nicht von Bedeutung.

Der Ansicht der Beschwerde, wonach der Titelbescheid in seiner Z. 1 inhaltlich gegenstandslos geworden wäre, nur weil im Nachhinein eine besondere Zusammensetzung des Holz- und Sperrmülles zu Tage getreten wäre, die eine besonders gestaltete und kostenintensive Entfernung nach sich zöge, kann daher nicht beigetreten werden.

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ist daher davon auszugehen, dass die bisher im Vollstreckungsverfahren gesetzten Schritte von dem zu vollstreckenden Bescheid gedeckt sind.

Unter dem Aspekt eines Ermessensfehlers rügt die Beschwerdeführerin den Umstand, dass die belangte Behörde von der Möglichkeit der Vorauszahlung der Kosten nach § 4 Abs. 2 VVG Gebrauch gemacht, diese Ermessensübung aber nicht überzeugend begründet habe. In diesem Zusammenhang erhebt die Beschwerdeführerin einen Vorwurf der Aktenwidrigkeit des angefochtenen Bescheides, weil die belangte Behörde festgestellt habe, dass seitens der Beschwerdeführerin "bis März 2006 keine entsprechenden Maßnahmen" gesetzt worden seien. Dies stehe im Widerspruch zu der im Zuge der abfallrechtlichen Überprüfung am 20. Juni 2006 auf der Betriebsliegenschaft zwischen den Vertretern der BH und der Beschwerdeführerin getroffenen Vereinbarung, wonach bis zum 30. September 2006 ein Entsorgungskonzept in Auftrag gegeben und der Behörde vorgelegt werde, was ja nachweislich und vereinbarungsgemäß geschehen sei. Insgesamt seien mit Schriftsatz vom September 2006 der Behörde drei Entsorgungskonzepte vorgelegt worden.

Eine Aktenwidrigkeit ist der zitierten Stelle des angefochtenen Bescheides aber nicht zu entnehmen, bezieht sich die belangte Behörde doch auf das Fehlen von Maßnahmen der Beschwerdeführerin bzw. des Verpflichteten bis März 2006; die danach im Juni 2006 bzw. September 2006 gesetzten Tätigkeiten des Verpflichteten waren von der strittigen Feststellung der Behörde daher gar nicht erfasst.

Hält man sich die zeitliche Abfolge der Umsetzung des rechtskräftigen Entfernungsauftrages vor Augen, so zeigt sich, dass der Titelbescheid aus dem Jahr 2003 die Fristen für die Entfernung der Lagerungen mit 31. Jänner 2004 festgelegt hatte. Nachdem keine Entsorgung durch den Verpflichteten bzw. seine Rechtsvorgängerin erfolgte, wurde mit der Androhung der Ersatzvornahme im Dezember 2005 eine Paritionsfrist bis 30. Juni 2006 gesetzt. Auch diese Frist verstrich, ohne dass eine Entfernung der Lagerungen erfolgt wäre, sodass ab dem Zeitpunkt des Endes der titelbescheidmäßig auferlegten Frist bis zur Erlassung des Kostenvorauszahlungsbescheides fast 2 ½ Jahre vergingen, ohne dass seitens des Verpflichteten (oder seiner Rechtsvorgängerin) "entsprechende Maßnahmen" gesetzt worden wären.

Es trifft zu, dass der Verpflichtete mit Schriftsatz vom 28. September 2006 "Entsorgungskonzepte" vorlegte und darin vier Entsorgungsvarianten durch vier Unternehmen näher darstellte. Diese Konzepte waren aber für eine unmittelbare Umsetzung ungeeignet. Der Umstand, dass der Verpflichtete seine Ankündigung, er werde bis Ende September "Entsorgungskonzepte" vorlegen, wahr gemacht hat, änderte aber nichts an der Verpflichtung der Vollstreckungsbehörde, gerade angesichts der Kontaminierung der gegenständlichen Ablagerung, die Entfernung im Wege einer (noch anzuordnenden) Ersatzvornahme vorzubereiten.

In weiterer Folge erarbeitete die Behörde unter Beiziehung des Verpflichteten bzw. dessen Rechtsvertreterin ein Grob- und ein Feinkonzept zur Entsorgung der Lagerung. Angesichts dessen, dass die (bedingt erbserklärte) Witwe des Verpflichteten gegenüber der Behörde mehrfach erklärte, die Entfernung der Lagerung nicht oder nicht allein bewerkstelligen zu können, konnte die Vollstreckungsbehörde nicht davon ausgehen, dass in absehbarer Zeit verlässlich mit einer Umsetzung des Auftrages zu rechnen sei. Der belangten Behörde kann daher nicht vorgeworfen werden, sie hätte ermessensmissbräuchlich von der Möglichkeit der Vorschreibung einer Kostenvorauszahlung nach § 4 Abs. 2 VVG Gebrauch gemacht.

Die Behörde hatte bei der Vorschreibung das Schonungsprinzip des § 2 Abs. 1 VVG zu beachten. Demnach darf kein höherer Kostenvorschuss verlangt werden, als zur Bestreitung der Ersatzvornahme erforderlich wäre. Dass dieses Prinzip missachtet worden wäre, hat die Beschwerdeführerin aber nicht vorgebracht.

Die Beschwerde war somit gemäß § 42 Abs. 1 VwGG abzuweisen.

Der Ausspruch über den Aufwandersatz stützt sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. II Nr. 333/2003.

Wien, am 24. Juli 2008