RS Vfgh 1990/12/7 V171/90

Aufhebung der vom Bundeskanzler zu GZ 123.610/3-I/2/88 erlassenen "Richtlinien für die Behandlung von Benützungsansuchen für die vom Österreichischen Staatsarchiv verwahrten Archivalien" vom 17.02.88 wegen Gesetzwidrigkeit.

Es kann kein Zweifel bestehen, daß der Bundeskanzler als Verwaltungsbehörde befugt ist, Bescheide und Verordnungen zu erlassen. Ob ein - abstrakt als Behörde zu qualifizierendes - Verwaltungsorgan hoheitliche Befugnisse durch Erlassung eines Bescheides oder einer Verordnung in Anspruch genommen hat, ist, wie der Verfassungsgerichtshof mehrfach ausgesprochen hat (so für

Bescheide: VfSlg. 3952/1961, 4643/1964, 5355/1966, 7436/1974; für

Verordnungen: VfSlg. 2465/1953, 4415/1963, 8350/1978, 8807/1980, 9416/1982, 11467/1987, VfGH 8.10.1988, V53/87), am Inhalt des Verwaltungsaktes zu messen und festzustellen. Mag eine Behörde bei Erlassung eines Verwaltungsaktes auch zu Unrecht ihre Befugnis zu hoheitlichem Handeln angenommen haben, so kann dieses rechtswidrige Verhalten nicht die Qualifikation des Verwaltungsaktes als Hoheitsakt, sohin als Bescheid oder als Verordnung verhindern. Dieser vom Verfassungsgerichtshof in seiner ständigen Judikatur vertretene Rechtsgedanke muß aus dem in den Art139 und Art144 B-VG umschriebenen Rechtsschutzauftrag des Verfassungsgerichtshofes abgeleitet werden: Auch wenn einer Behörde in einer bestimmten Angelegenheit die gesetzliche Ermächtigung zu hoheitlichem Handeln fehlt, so sind in dieser Angelegenheit gleichwohl erlassene Hoheitsakte, also Bescheide und Verordnungen, nicht nichtig, sondern vom Verfassungsgerichtshof gemäß den Art139 und 144 B-VG zu beheben.

Die imperative Form der Benützungsrichtlinien für die vom Österreichischen Staatsarchiv verwahrten Archivalien zeigt, daß damit einseitig Rechte potentieller Benützer der Archivalien des Österreichischen Staatsarchivs geregelt werden und damit in ihre Rechtssphäre eingegriffen wird. Mag auch die Absicht des Bundeskanzlers als der die Richtlinien erlassenden Behörde lediglich darauf gerichtet gewesen sein, dem Österreichischen Staatsarchiv durch generelle Weisung vorzuschreiben, wie Benützungsansuchen zu behandeln sind, so erschöpfen sich die Richtlinien nicht in der Benennung von Bedingungen für privatrechtliche, vom Österreichischen Staatsarchiv für den Bund abzuschließende Benützungsverträge, sondern enthalten - einseitig erlassene - generelle Normen, die ihrem objektiven Gehalt nach Benützungsrechte für Archivalien teils einräumen, teils verweigern.

Im Zusammenhalt mit dem Inhalt der Benützungsrichtlinien für die vom Österreichischen Staatsarchiv verwahrten Archivalien und ihrer daraus resultierenden Qualifikation als Verordnung ist auch die Entscheidung des Bundeskanzlers über die Verweigerung der Genehmigung zur Benützung bestimmter Archivalien zu sehen und zu deuten. Mit dieser Entscheidung hat der Bundeskanzler (intimiert durch das im Bereich des Bundeskanzleramtes als "Sonderverwaltung" gemäß §10 Abs2 Behörden-Überleitungsgesetz, StGBl. Nr. 94/1945, eingerichtete Österreichische Staatsarchiv) entsprechend den Benützungsrichtlinien im Interesse der auswärtigen Beziehungen über ein Benützungsansuchen negativ entschieden und damit in die - durch die Benützungsrichtlinien gestaltete - Rechtssphäre des Benützungswerbers eingegriffen. Die das Ansuchen des Benützungswerbers abschlägig behandelnde Entscheidung des Bundeskanzlers bildet sohin zwar nicht ihrer Form, wohl aber ihrem Inhalt nach einen Bescheid im Sinne des Art144 B-VG. Diese Bewertung entspricht auch dem ausdrücklich auf Erlassung eines Bescheides gerichteten Antrag des Benützungswerbers, über den keine anderweitige, etwa zurückweisende Erledigung in Bescheidform erging.

Es bestand und besteht keine gesetzliche Regelung, welche die Benützung von Beständen des Österreichischen Staatsarchivs hoheitsrechtlich gestalten würde. Den Benützungsrichtlinien fehlt es sohin an der gemäß Art18 Abs2 B-VG erforderlichen gesetzlichen Grundlage.

Die Benützungsrichtlinien leiden aber auch wegen fehlerhafter Kundmachung an Rechtswidrigkeit. Fehlt ihnen doch die gemäß §2 Abs1 litf BGBlG 1985, für Rechtsverordnungen erforderliche Kundmachung im Bundesgesetzblatt. Daß die Benützungsrichtlinien eine Rechtsverordnung sind, ergibt sich aber aus ihrem bereits dargestellten Inhalt: Da sie die Rechtsbeziehungen zwischen dem Österreichischen Staatsarchiv und seinen Benützern regeln, äußern sie gegenüber jedermann, der die Archivalien des Österreichischen Staatsarchivs benützen will, Rechtswirkungen.

Die Benützungsrichtlinien waren sohin mangels gehöriger Kundmachung gemäß Art139 Abs3 litc B-VG zur Gänze aufzuheben.

(Anlaßfall: B1876/88, E v 14.12.90 - Aufhebung des angefochtenen Bescheides wegen Entzugs des gesetzlichen Richters durch Inanspruchnahme einer gesetzlich nicht geregelten Zuständigkeit zur Erlassung eines Bescheides)