TE Vfgh Erkenntnis 2005/11/29 B661/04

Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Bescheid weder in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht noch wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in seinen Rechten verletzt worden.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

Entscheidungsgründe:

I. 1. Der Beschwerdeführer steht in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zur Gemeinde Wien. Er wurde - auf seinen Antrag hin - mit Wirkung vom 1. April 2001 gemäß §68 Abs1 Z1 der Wiener Dienstordnung 1994 wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt.

Mit Bescheid des Magistrates der Stadt Wien vom 3. September 2002 wurde festgestellt, dass dem Beschwerdeführer gemäß §§3 ff iVm §§73 und 73a der Wiener Pensionsordnung 1995 (PO 1995) monatlich ein Ruhegenuss in der Höhe von € 931,49 gebühre.

Die dagegen erhobene Berufung wurde mit Bescheid des Dienstrechtssenates der Stadt Wien vom 19. März 2004 abgewiesen.

Der Spruch dieses Bescheides lautet wie folgt:

"Gemäß §66 Abs4 des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes 1991 (AVG), BGBl. Nr. 51, wird die Berufung als unbegründet abgewiesen und der angefochtene Bescheid mit der Maßgabe bestätigt, dass Herrn F K gemäß §§3 bis 7 iVm §§46, 73 und 73c der Pensionsordnung 1995 (PO 1995), LGBl. für Wien Nr. 67 in der Fassung LGBl. für Wien Nr. 48/2003,

a) vom 1. April 2001 bis 31. Dezember 2001 ein Ruhegenuss von monatlich 876,69 Euro,

b) vom 1. Jänner 2002 bis 31. Dezember 2002 ein Ruhegenuss von monatlich 886,33 Euro,

c) vom 1. Jänner 2003 bis 31. Dezember 2003 ein Ruhegenuss von monatlich 890,76 Euro und

d) ab 1. Jänner 2004 ein Ruhegenuss von monatlich 900,78 Euro gebührt."

Begründend führt die belangte Behörde dazu - auszugsweise - aus:

"Der Berufungswerber war zum Zeitpunkt seiner Versetzung in den Ruhestand im Schema I, Verwendungsgruppe 2, Gehaltsstufe 14 (Gehalt 18.613,-- ATS) eingereiht und hatte Anspruch auf die allgemeine Dienstzulage (1.693,-- ATS), Hieraus errechnet sich ein ruhegenussfähiger Monatsbezug von 20.306,-- ATS (entspricht 1.475,69 Euro).

Der am 15. Jänner 1954 geborene Berufungswerber war zum verfahrensmaßgeblichen Zeitpunkt der Ruhestandsversetzung gerundet 47 Jahre alt. Zwischen dem Ausscheiden aus dem Dienststand und dem der Vollendung des 60. Lebensjahres folgenden Tag lagen daher gerundet 13 Jahre. Gemäß §4 Abs3 PO 1995 war daher die Ruhegenussbemessungsgrundlage im Höchstausmaß von 18 Prozentpunkten zu kürzen. Da der Berufungswerber während 19 Jahren Nachtdienste im begünstigenden Ausmaß geleistet hat, war die Kürzung der Ruhegenussbemessungsgrundlage um 5,51 (19 mal 0,29) Prozentpunkte zu vermindern.

Dem Berufungswerber gebührt daher - wie die Behörde erster Instanz zutreffend festgestellt hat - ein Ruhegenuss auf der Basis einer gekürzten Ruhegenussbemessungsgrundlage von 67,51% des ruhegenussfähigen Monatsbezuges (80% - 18% + 5,51%), somit ab 1. April 2001 auf der Basis von 13.708,58 ATS (entspricht 996,24 Euro). Da der Berufungswerber nur eine ruhegenussfähige Gesamtdienstzeit von (gerundet) 29 Jahren aufweisen kann, beträgt der Ruhegenuss gemäß §7 Abs1 iVm §73 Abs2 PO 1995 88% der gekürzten Ruhegenussbemessungsgrundlage, sohin 12.063,55 ATS (88% von 13.708,58, entspricht 876,69 Euro).

Zum Umstand, dass von der Behörde erster Instanz elf ruhegenussfähige Dienstjahre des Berufungswerbers (1. Juni 1987 bis 31. Mai 1998) mit 2,5% anstatt mit 2% der Ruhegenussbemessungsgrundlage bewertet wurden, ist Folgendes auszuführen:

Zwar kann gemäß §7 Abs2 PO 1995 der Stadtsenat auf Antrag der gemeinderätlichen Personalkommission für die Beamten einer Beamtengruppe verordnen, dass sich abweichend von Abs1 der Ruhegenuss für jedes weitere ruhegenussfähige Dienstjahr zur Stadt Wien, das als Beamter einer solchen Beamtengruppe zurückgelegt wurde, und für jedes Jahr des zugerechneten Zeitraumes, der ohne Unterbrechung unmittelbar an ein solches Dienstjahr zur Stadt Wien anschließt, um 2,22% oder 2,5% der Ruhegenussbemessungsgrundlage erhöht, eine solche Verordnung des Stadtsenates wurde bisher aber nicht erlassen. Die erstinstanzliche Behörde sprach dem Berufungswerber auf Grund ihrer Verwaltungspraxis einen höheren Ruhegenuss zu, indem sie 11 Jahre seiner ruhegenussfähigen Dienstzeit mit 2,5% statt mit 2% bewertete, doch fehlt für diese Vorgangsweise die Rechtsgrundlage. Dem Vorbringen des Berufungswerbers, dass eine Bewertung der von der Behörde erster Instanz mit 2,5% bemessenen Jahre mit 2,0% dem Grundsatz von 'Treu und Glauben' widerspräche, ist zu erwidern, dass auch eine langjährige Übung einer Behörde in der Überzeugung, dass sie dem gesetzten Recht entspreche, die aber ihrerseits mit dem gesetzten Recht nicht im Einklang steht, nicht zur Begründung von Gewohnheitsrecht führen kann (Erkenntnis des VwGH vom 19. Februar 1986, Zl. 85/09/0257). Der Verwaltungsgerichtshof hat weiters ausgesprochen, dass das in Art18 B-VG normierte Legalitätsprinzip stärker ist als der Grundsatz von Treu und Glauben (Erkenntnisse vom 21. Dezember 2001, Zl. 2001/02/0034, und vom 11. Mai 2000, Zl. 99/16/0034), und die Behörde nicht nur berechtigt, sondern sogar verpflichtet ist, von einer gesetzwidrigen Verwaltungsübung oder einer gesetzlich nicht gedeckten Rechtsauffassung abzugehen (Erkenntnis vom 16. September 2003, Zl. 97/14/0169).

Dass die Berufungsbehörde berechtigt und verpflichtet ist, sowohl im Spruch als auch hinsichtlich der Begründung ihre Anschauung an die Stelle jener der Unterbehörde zu setzen und demgemäß den angefochtenen Bescheid nach jeder Richtung, also auch zum Nachteil der Partei, abzuändern, hat der Verwaltungsgerichtshof unter anderem in seinen Erkenntnissen vom 9. Februar 1999, Zl. 97/11/0337, vom 12. Dezember 1996, Zl. 95/07/0024, und vom 15. November 1994, Zl. 92/07/0139 klargestellt. Die volle Abänderungsbefugnis der Berufungsbehörde ist nur dann beschränkt, wenn eine Teilanfechtung vorliegt und die rechtliche Trennbarkeit des im Bescheid enthaltenen Abspruches möglich ist (VwGH vom 26. Juni 1968, Slg. 7378). Die Bemessung des Ruhegenusses lässt eine Trennbarkeit dahingehend, dass lediglich über die Kürzung gemäß §4 Abs3 und 4 PO 1995 entschieden wird und das von der ruhegenussfähigen Gesamtdienstzeit abhängige Ausmaß des Ruhegenusses ungeprüft bleibt, jedoch nicht zu. Beim Einwand, durch die freiwillige Hinzurechnung von 0,5% sei es zu einer 'Änderung des Vertragsinhaltes' gekommen, dürfte den Berufungswerber entgangen sein, dass er in einem öffentlich-rechtlichen und nicht in einem durch Vertrag begründeten Dienstverhältnis zur Stadt Wien steht.

Die Änderung des Spruches betreffend die Erhöhung des Ruhegenusses auf Grund der jährlichen Pensionsanpassung stützt sich

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für das Jahr 2002 auf die Bestimmung des §46 Abs2 und 3 PO 1995 in der Fassung LGBl. für Wien Nr. 51/2000 in Verbindung mit der Verordnung der Wiener Landesregierung, LGBl. für Wien Nr. 145/2001, mit welcher der Anpassungsfaktor für das Jahr 2002 mit 1,011 festgesetzt wurde,

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für das Jahr 2003 auf §46 Abs2 und 3 PO 1995 in der Fassung LGBl. für Wien Nr. 50/2002, wobei der Anpassungsfaktor für das Jahr 2003 1,005 beträgt, und

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für das Jahr 2004 auf §73e PO 1995 in der Fassung LGBl. für Wien Nr. 48/2003 in Verbindung mit der Verordnung der Wiener Landesregierung, LGBl. für Wien Nr. 64/2003, mit der die Erhöhung der Ruhe- und Versorgungsgenüsse für das Jahr 2004 festgestellt wird."

              2.              Gegen diesen Bescheid wendet sich die vorliegende, auf Art144 B-VG gestützte Beschwerde, in der die Verletzung in den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz und auf Unverletzlichkeit des Eigentums sowie ein Verstoß gegen Art18 B-VG behauptet und die kostenpflichtige Aufhebung des bekämpften Bescheides begehrt wird.

Begründend führt der Beschwerdeführer dazu aus:

"Durch den angefochtenen Bescheid wird in wohlerworbene Rechte eingegriffen, es wird aber auch der Vertrauensgrundsatz verletzt, wonach der [Beschwerdeführer] sehr wohl darauf vertrauen durfte, dass ihm die jahrelange Zuerkennung der 2,5% auch weiterhin zustehen wird und aus dieser jahrelangen - wenn gleich auch ohne entsprechender Verordnung ergehenden - Zurechnung von 2,5%, also plus 0,5% mehr als das Gesetz es vorsieht, er auch in Folge diese erhalten wird.

Es widerspricht Treu und Glauben, dass die belangte Behörde diesen Grundsatz, dass in wohlerworbene Rechte nicht eingegriffen werden kann, durchbricht. Dabei handelt es sich - wie die belangte Behörde verkennt - nicht um wohlerworbene Rechte oder einer Verletzung des Vertrauensschutzes in Bezug auf öffentlich rechtliche Vorschriften, sondern um zivilrechtliche Aspekte. Zumal ja bekanntermaßen keine Verordnung des Stadtsenates existiert, die eben die Erhöhung eines halben Prozentpunktes rechtfertigt, wurde dennoch durch die jahrelange Zurechnung im Rahmen des Dienstverhältnisses dieser Zurechnungsfaktor von einem halben Prozentpunkt rechtsgültig vereinbart, zumindest konkludent, es braucht daher keine öffentlich-rechtliche Grundlage mehr, dass der [Beschwerdeführer] darauf einen Rechtsanspruch hat. Der Zurechnungsfaktor von einem halben Prozentpunkt ist daher Inhalt des Dienstverhältnisses geworden, dadurch ist aber nun sehr wohl eine Verletzung des Vertrauensschutzes gegeben, wenn die belangte Behörde diesen Zurechnungsfaktor von einem halben Prozentpunkt kürzen möchte. Denn so gesehen wird sehr wohl das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht des [Beschwerdeführer] verletzt, und zwar in Eigentum und Erwerbsfreiheit, weil er sehr wohl darauf vertrauen durfte, dass seitens seines Dienstgebers diese Zurechnung bindend und gültig ist. Außerdem erhielten unzählige 'Pensionisten' der Wiener Verkehrsbetriebe diesen Betrag zugerechnet. Durch den belangten Bescheid wird also in den verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz gemäß Art5 StGG eingegriffen, weil es sich quasi um eine 'Dienstalterszulage' handelt, die zivilrechtlich festgeschrieben und vereinbart wurde.

Die Kürzung der Ruhegenussbemessungsgrundlage ist daher aus der Sicht des [Beschwerdeführer] verfassungsrechtlich rechtswidrig, sie verstößt gegen den Gleichheitsgrundsatz der Art7 B-VG und Art14 EMRK, gleich wie gegen Art5 StGG, aber auch gegen Treu und Glauben, also im weitesten Sinne auch gegen den Art18 B-VG, vor allem gegen den Schutz wohl erworbener Rechte und den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Vertrauensschutz, gerade dann, wenn es sich um zivilrechtliche Aspekte eines Arbeits- oder Dienstverhältnisses handelt.

Es ist auch darzulegen, dass der Hintergrund der gegenständlichen Beschwerde nun auch der Gestalt ist, dass man dem [Beschwerdeführer] zum Vorwurf machte, er sei schuld, dass durch seine Aktivitäten, also durch die Wahrnehmung ihm von Rechts wegen zustehender Rechte und Rechtsmittel alle anderen Dienstnehmer der Wiener Verkehrsbetriebe nun schlechter gestellt wären und er daran schuld sei, dass alle weniger erhalten würden. Damit zeigt sich bereits auch, dass die Behörde im Sinne des Art7 B-VG rechtswidrig, denkunmöglich handelt und eine sachlich nicht gerechtfertigte Reduktion der Ruhegenussbemessungsgrundlage quasi als obiter dictum normieren möchte. Im übrigen hat der [Beschwerdeführer] nie die Hinzurechnung der 0,5% normiert [gemeint wohl: moniert]."

3. Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet, in der sie den Beschwerdebehauptungen entgegentritt und die Abweisung der Beschwerde beantragt.

II. Der Verfassungsgerichtshof hat über die zulässige Beschwerde erwogen.

1. Der im vorliegenden Fall maßgebliche §7 PO 1995 lautet auszugsweise wie folgt:

"§7.(1) Der Ruhegenuß beträgt bei einer ruhegenußfähigen Gesamtdienstzeit von 15 Jahren 15% der Ruhegenußbemessungsgrundlage. Er erhöht sich für jedes weitere ruhegenußfähige Dienstjahr um 2% der Ruhegenußbemessungsgrundlage.

(2) Der Stadtsenat kann auf Antrag der gemeinderätlichen Personalkommission für die Beamten einer Beamtengruppe verordnen, daß sich abweichend von Abs1 der Ruhegenuß für jedes weitere ruhegenußfähige Dienstjahr zur Stadt Wien, das als Beamter einer solchen Beamtengruppe zurückgelegt wurde, und für jedes Jahr des zugerechneten Zeitraumes, der ohne Unterbrechung unmittelbar an ein solches Dienstjahr zur Stadt Wien anschließt, um

1.

2,22% oder

2.

2,5%

der Ruhegenußbemessungsgrundlage erhöht. Hiebei ist auf die besonderen Anstellungserfordernisse in bezug auf das Alter, in dem der Beamte dieser Beamtengruppe frühestens in den Dienst der Stadt Wien aufgenommen werden kann, sowie auf die gegenüber den unter Abs1 fallenden Beamtengruppen durch die Eigenart des Dienstes bedingte erhöhte körperliche oder geistige Beanspruchung Bedacht zu nehmen.

..."

2. Das Vorbringen des Beschwerdeführers läuft im Wesentlichen auf Folgendes hinaus: Die bisherige Verwaltungspraxis habe darin bestanden, in Fällen wie dem des Beschwerdeführers - uzw. ohne, dass dafür eine Verordnung gemäß §7 Abs2 PO 1995 vorgelegen wäre, - die Ruhegenussbemessungsgrundlage für jedes weitere ruhegenussfähige Dienstjahr um 2,5 % - und nicht wie §7 Abs1 PO 1995 vorsieht bloß um 2 % - zu erhöhen. Im vorliegenden Fall sei die belangte Behörde von dieser Praxis abgegangen. Dadurch werde der Beschwerdeführer in den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz sowie auf Unversehrtheit des Eigentums verletzt; außerdem werde gegen Art18 B-VG verstoßen.

3. Eine Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz kann nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (zB VfSlg. 10.413/1985, 11.682/1988) nur vorliegen, wenn der angefochtene Bescheid auf einer dem Gleichheitsgebot widersprechenden Rechtsgrundlage beruht, wenn die Behörde der angewendeten Rechtsvorschrift fälschlicherweise einen gleichheitswidrigen Inhalt unterstellt oder wenn sie bei Erlassung des Bescheides Willkür geübt hat.

Dass der angefochtene Bescheid auf einer dem Gleichheitsgebot widersprechenden Rechtsgrundlage beruhe oder die Behörde der angewendeten Rechtsvorschrift fälschlicherweise einen gleichheitswidrigen Inhalt unterstellt habe, wird vom Beschwerdeführer nicht vorgebracht und ist im verfassungsgerichtlichen Verfahren auch sonst nicht hervorgekommen.

Daher könnte der Beschwerdeführer durch den bekämpften Bescheid im genannten Grundrecht nur verletzt worden sein, wenn dem Dienstrechtssenat Willkür zum Vorwurf zu machen wäre.

Darüber, welche Umstände gegeben sein müssen, damit einer Behörde Willkür anzulasten ist, lässt sich keine allgemeine Aussage treffen. Ob Willkür vorliegt, kann nur dem Gesamtbild des Verhaltens der Behörde im einzelnen Fall entnommen werden (zB VfSlg. 5491/1967, 6404/1971, 6471/1971, 8808/1980,14.573/1996 uva.).

Ein willkürliches Verhalten der Behörde, das in die Verfassungssphäre eingreift, liegt ua. in einer gehäuften Verkennung der Rechtslage, aber auch im Unterlassen jeglicher Ermittlungstätigkeit in einem entscheidenden Punkt oder dem Unterlassen eines ordnungsgemäßen Ermittlungsverfahrens überhaupt, insbesondere in Verbindung mit einem Ignorieren des Parteivorbringens und einem leichtfertigen Abgehen vom Inhalt der Akten oder dem Außerachtlassen des konkreten Sachverhaltes (zB VfSlg. 8808/1980 und die dort angeführte Rechtsprechung; VfSlg. 10.338/1985, 11.213/1987).

Das Ermittlungsverfahren weist keine Mängel auf, die in die Verfassungssphäre reichen. Auch vom Beschwerdeführer wurde Solches nicht behauptet.

Ob die belangte Behörde mit ihrer Entscheidung von der bisherigen Praxis der erstinstanzlichen Behörde in vergleichbaren Fällen abgegangen ist, ist ohne Belang. Denn eine Änderung der Praxis einer Behörde ist für sich allein nicht geeignet, den Gleichheitsgrundsatz zu verletzen; es ist vielmehr ausschließlich das Verhalten der Behörde bei der Erlassung des angefochtenen Bescheides maßgeblich (vgl. VfSlg. 13.404./1993 mwH). Dieses ist aber im vorliegenden Fall aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden.

4. Ein verfassungswidriger Eingriff in das verfassungsgesetzlich gewährleistet Recht auf Unverletzlichkeit des Eigentums läge nach der ständigen Judikatur des Verfassungsgerichtshofes (s. zB. VfGH 14.1.2004 B99/02 ua.) dann vor, wenn der den Eingriff in das Eigentumsrecht verfügende Bescheid ohne jede Rechtsgrundlage ergangen wäre oder auf einer verfassungswidrigen Rechtsgrundlage beruhte, oder wenn die Behörde bei Erlassung des Bescheides eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Rechtsgrundlage in denkunmöglicher Weise angewendet hätte, ein Fall, der nur dann vorläge, wenn die Behörde einen so schweren Fehler begangen hätte, dass dieser mit Gesetzlosigkeit auf eine Stufe zu stellen wäre.

Das ist aber - wie soeben dargetan - hier nicht der Fall.

5. Worin im vorliegenden Zusammenhang der behauptete Verstoß gegen Art18 B-VG bestehen soll, ist im Hinblick auf das in dieser Hinsicht völlig unsubstantiierte Beschwerdevorbringen ebenso wenig nachvollziehbar wie die darauf gestützte Behauptung, der Beschwerdeführer sei im "verfassungsgesetzlich gewährleisteten Vertrauensschutz" verletzt worden.

6. Das Verfahren hat auch nicht ergeben, dass der Beschwerdeführer in sonstigen verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten verletzt wurde. Angesichts der Unbedenklichkeit der angewendeten Rechtsgrundlagen ist es auch ausgeschlossen, dass er in ihren Rechten wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm verletzt wurde.

Ob das Gesetz von der belangten Behörde in jeder Hinsicht richtig angewendet wurde, hat der Verfassungsgerichtshof nicht zu prüfen, und zwar auch dann nicht, wenn sich die Beschwerde, wie hier, gegen die Entscheidung einer Kollegialbehörde nach Art133 Z4 B-VG richtet, die beim Verwaltungsgerichtshof nicht bekämpft werden kann (VfSlg. 13.291/1992, 13.513/1993).

Die Beschwerde war daher abzuweisen.

7. Dies konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen werden.