TE Vfgh Erkenntnis 1981/10/9 G50/81

I. Die Worte "Innerhalb einer Woche" in §18 Abs1 des Volksbegehrengesetzes 1973, Anlage zur Kundmachung der Bundesregierung vom 27. Juni 1973 über die Wiederverlautbarung des Volksbegehrengesetzes, BGBl. 344, werden als verfassungswidrig aufgehoben.

Die Aufhebung tritt mit Ablauf des 30. April 1982 in Kraft.

Frühere gesetzliche Bestimmungen treten nicht wieder in Kraft.

Der Bundeskanzler ist zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung im Bundesgesetzblatt verpflichtet.

II. Im übrigen wird das Gesetzesprüfungsverfahren eingestellt.

Entscheidungsgründe:

I.1. Beim VfGH ist eine auf Art141 Abs3 B-VG und §18 des Volksbegehrengesetzes 1973 gestützte Anfechtung des Ergebnisses eines Volksbegehrens anhängig, der folgender Sachverhalt zugrundeliegt:

Die Hauptwahlbehörde hat in ihrer Sitzung vom 18. November 1980 gemäß §16 Abs1 Volksbegehrengesetz 1973 festgestellt, daß das auf die Erlassung eines Bundesgesetzes betreffend den Umbau des Atomkraftwerkes Zwentendorf in ein konventionelles kalorisches Kraftwerk sowie eine stärkere Absicherung des Atomsperrgesetzes (BGBl. 676/1978) gerichtete Volksbegehren von weniger als 200.000 Stimmberechtigten gestellt wird. Die Hauptwahlbehörde hat die Anzahl der gültigen Eintragungen mit 147.016 ermittelt.

Dies wurde gemäß §16 Abs3 Volksbegehrengesetz 1973 am 21. November 1980 in der Wr. Zeitung kundgemacht.

Das Ergebnis des Volksbegehrens wird im zu WIII-1/80 protokollierten Anlaßverfahren beim VfGH von der Antragstellerin als Bevollmächtigter des Einleitungsantrages des Volksbegehrens angefochten und die Nichtigerklärung der oben wiedergegebenen Feststellung der Hauptwahlbehörde vom 18. November 1980 beantragt.

2. Bei der Beratung über die Anfechtung haben sich beim VfGH Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der Worte "Innerhalb einer Woche" in §18 Abs1 und des §21 Volksbegehrengesetz 1973 ergeben. Zur Klärung dieser Bedenken hat der VfGH beschlossen, diese Bestimmungen gemäß Art140 Abs1 B-VG von Amts wegen zu prüfen (VfGH 16. 6. 1981 WIII-1/80).

3. Die Bundesregierung verteidigt in einer Äußerung die Verfassungsmäßigkeit der in Prüfung gezogenen Bestimmungen.

II. Der VfGH hat erwogen:

1. Nach Art141 Abs3 B-VG idF der Nov. BGBl. 409/1975 werden die Voraussetzungen, unter welchen der VfGH über Anfechtungen des Ergebnisses von Volksbegehren oder Volksabstimmungen zu entscheiden hat, durch Bundesgesetz geregelt.

In §18 Abs1 Volksbegehrengesetz 1973 ist als eine dieser Voraussetzungen festgelegt, daß die Anfechtung des von der Hauptwahlbehörde festgestellten Ergebnisses eines Volksbegehrens wegen Rechtswidrigkeit des Verfahrens innerhalb einer Woche vom Tag der Verlautbarung in der Wr. Zeitung an zu erfolgen hat.

Nach §21 Volksbegehrengesetz 1973 wird der Beginn und Lauf einer in diesem Bundesgesetz vorgesehenen Frist durch Sonntage oder andere öffentliche Ruhetage nicht behindert. Das gleiche gilt für die Samstage und den Karfreitag. Fällt das Ende einer Frist auf einen Samstag, auf einen Sonntag oder einen anderen öffentlichen Ruhetag, so haben die mit dem Verfahren nach diesem Bundesgesetz befaßten Behörden entsprechend vorzusorgen, daß ihnen die befristeten Handlungen auch an diesen Tagen zur Kenntnis gelangen können. Die Tage des Postenlaufes werden in die Frist eingerechnet.

Der VfGH hat im Anlaßverfahren zu prüfen, ob die Anfechtung rechtzeitig eingebracht worden ist. Er hat hiebei die Bestimmung des §18 Abs1 Volksbegehrengesetz 1973 über die Anfechtungsfrist, bei deren Berechnung auch §21 dieses Gesetzes heranzuziehen ist, anzuwenden.

Das Gesetzesprüfungsverfahren ist daher zulässig.

2. Der VfGH hat seine Bedenken, daß die in Prüfung gezogenen Bestimmungen gegen Art141 Abs3 B-VG, allenfalls auch gegen das dem Gleichheitsgrundsatz innewohnende Sachlichkeitsgebot verstoßen, zunächst damit begründet, daß die in Art141 Abs3 B-VG vorgesehene Anfechtbarkeit des Ergebnisses von Volksbegehren beim VfGH vom Bundesgesetzgeber nicht derart geregelt werden könne, daß die Ausübung des Anfechtungsrechtes nicht nur in Ausnahmefällen praktisch unmöglich gemacht werden kann.

Es scheine - hat der VfGH hiezu ausgeführt - daß dies der Fall sein kann, wenn man die Bestimmungen des §18 Abs1 und des §21 Volksbegehrengesetz 1973 im Zusammenhang sieht. Die an sich schon kurze Anfechtungsfrist von einer Woche beginne auch an Samstagen, Sonntagen oder anderen öffentlichen Ruhetagen; sie ende auch an solchen Tagen; die Tage des Postenlaufes würden in die Frist eingerechnet. Das bedeute, daß einem nicht in Wien wohnhaften Bevollmächtigten nach der Kundmachung in der Wr. Zeitung nur ganz wenige Tage zur Verfügung stünden, um den im zweiten Satz des §18 Abs1 Volksbegehrengesetz 1973 geforderten begründeten Antrag auf Nichtigerklärung der Feststellung der Hauptwahlbehörde zu verfassen, soferne der Bevollmächtigte sichergehen wolle, daß die Anfechtung auch rechtzeitig beim VfGH einlangt. Die am Sonntag erscheinende Wr. Zeitung sei übrigens im normalen Vertrieb erst am Montag erhältlich und das auch nur dann, wenn dieser Montag nicht auf einen Feiertag fällt. Falls eine Kundmachung unmittelbar vor den Weihnachtsfeiertagen erfolge, könne sogar der Fall eintreten, daß auf diesen, dem Bevollmächtigten zur Verfügung stehenden Zeitraum nicht ein einziger Arbeitstag fällt.

3. Die Bundesregierung sieht in den in Prüfung gezogenen Bestimmungen aus folgenden Gründen keinen Verstoß gegen das dem Gleichheitsgrundsatz innewohnende Sachlichkeitsgebot:

"Wenn der Gesetzgeber durch die Regelungen des §18 Abs1 und §21 Volksbegehrengesetz 1973 die Frist für die Anfechtung des festgestellten Ergebnisses eines Volksbegehrens mit einer Woche festsetzt, so ist durch eine solche Regelung zwar nicht ausgeschlossen, daß es im Einzelfall schwierig ist, das Ergebnis eines Volksbegehrens fristgerecht anzufechten, doch ist selbst im Lichte der vom VfGH im Unterbrechungsbeschluß dargestellten, wohl nur in der Theorie möglichen Situation, die Möglichkeit einer Anfechtung durch den Bevollmächtigten gegeben. Gemäß §21 Abs1 des Volksbegehrengesetzes haben die mit dem Verfahren befaßten Behörden entsprechend vorzusorgen, daß ihnen die durch das Gesetz befristeten Handlungen auch dann zur Kenntnis gelangen können, wenn das Ende der Frist auf einen Sonntag oder einen anderen öffentlichen Ruhetag fällt. Mit einer solchen Regelung mögen im Einzelfall gewisse Härten verbunden sein, doch machen solche Härtefälle eine Regelung iS der Judikatur des VfGH, nicht von vornherein unsachlich und damit gleichheitswidrig (vgl. VfSlg. 3568, 5098, 7891). Bei der Fristenregelung im Volksbegehrengesetz war der Gesetzgeber, ebenso wie bei den Fristenregelungen im Volksabstimmungsgesetz, vom Bemühen äußerster Verfahrensbeschleunigung geleitet. Dies mag, wie bereits gesagt, im Einzelfall zu gewissen Härten führen, doch darf bei der Beurteilung der Regelung nach Auffassung der Bundesregierung nicht von dem im Unterbrechungsbeschluß angegebenen Beispiel ausgegangen werden. Im Sinne der Judikatur des VfGH ist vielmehr von einer Durchschnittsbetrachtung auszugehen und auf den Regelfall abzustellen, wenn eine Regelung am Gleichheitssatz gemessen wird (vgl. VfSlg. 3595/1959 und 5318/1966). Bei Anlegen einer solchen Durchschnittsbetrachtung scheinen jedoch die vorliegenden Regelungen nach Ansicht der Bundesregierung verfassungskonform.

Abschließend ist darauf hinzuweisen, daß die vom VfGH im Unterbrechungsbeschluß geäußerten Bedenken jedenfalls nicht den im §21 des Volksbegehrengesetzes treffen. Denn diese Bestimmung zielt gerade darauf ab, Erleichterungen zu schaffen. Es ist nicht ersichtlich, weshalb eine solche Bestimmung, die ein gewisses Korrektiv zu §18 Abs1 des Volksbegehrengesetzes enthält, dem Sachlichkeitsgebot widersprechen sollte."

4. Das Gesetzesprüfungsverfahren hat nichts ergeben, was die im Einleitungsbeschluß vom 16. Juni 1981 geäußerten Bedenken des VfGH zerstreuen könnte.

Vorerst ist festzustellen, daß Art141 Abs3 B-VG seinem Wortlaut nach zwar (nur) eine Ermächtigung an den Gesetzgeber enthält, seinem Inhalt nach aber (auch) vorsieht, daß das Recht auf Anfechtung von Volksbegehren und Volksabstimmungen vom Gesetzgeber so zu gestalten ist, daß die Ausübung dieses Rechts auch tatsächlich ermöglicht wird.

Der VfGH ist bei seinen Bedenken davon ausgegangen, daß vor allem der Zusammenhang zwischen der einwöchigen Anfechtungsfrist des §18 Abs1 Volksbegehrengesetz 1973 und den in §21 enthaltenen Kriterien für die Berechnung dieser Frist bewirkt, daß die Ausübung des Anfechtungsrechtes nicht nur in Ausnahmefällen praktisch unmöglich gemacht werden kann. Diese Annahme ist im Gesetzesprüfungsverfahren nicht entkräftet worden.

Der Hinweis der Bundesregierung, §21 des Gesetzes ziele gerade darauf ab, Erleichterungen zu schaffen, weil er die Pflicht der Behörden enthalte vorzusorgen, daß ihnen die durch das Gesetz befristeten Handlungen auch zur Kenntnis gelangen können, wenn das Ende der Frist auf einen Samstag, Sonntag oder auf einen anderen öffentlichen Ruhetag fällt, trifft nicht zu, und zwar deshalb nicht, weil §21 auch vorsieht, daß der Beginn und Lauf der Frist durch Samstage, Sonntage und andere öffentliche Ruhetage nicht behindert wird und daß die Tage des Postenlaufes in die Frist eingerechnet werden; wenn auf Grund dessen auch dafür vorgesorgt wird, daß den Behörden die solcherart befristeten Handlungen nicht nur an Arbeitstagen zur Kenntnis gelangen können, ist das nur eine Konsequenz dieser Regelung, keineswegs aber eine Erleichterung für den Anfechtungswerber.

Selbst wenn man nicht von dem im Beschluß des VfGH vom 16. Juni 1981 beispielhaft erwähnten Extremfall (Kundmachung unmittelbar vor den Weihnachtsfeiertagen) ausgehen würde, ändert dies nichts daran, daß im Hinblick auf die Einrechnung des Postenlaufes in die - kurze - Frist die Möglichkeit einer fristgerechten Anfechtung erheblich herabgesetzt wird. Es darf nämlich auch nicht übersehen werden, daß die in Prüfung gezogenen Bestimmungen nicht nur die bloße Anmeldung eines Rechtsmittels betreffen, sondern eine "begründete" Anfechtung, wobei zur Untermauerung der behaupteten Rechtswidrigkeiten vom Anfechtungswerber vor Einbringen der Anfechtung erfahrungsgemäß oft weitwendige Erhebungen durchgeführt werden müssen.

Aus diesen Gründen sieht der VfGH seine im Beschluß auf Einleitung des Gesetzesprüfungsverfahrens ausgesprochene Annahme bestätigt, daß durch die in §18 Abs1 Volksbegehrengesetz 1973 festgelegte einwöchige Anfechtungsfrist im Zusammenhang mit den in §21 dieses Gesetzes enthaltenen Kriterien für die Berechnung dieser Frist die Ausübung des Anfechtungsrechtes praktisch unmöglich gemacht werden kann, weshalb ein Verstoß gegen Art141 Abs3 B-VG vorliegt. Eine mit der Regelung verbundene Absicht der Verfahrensbeschleunigung vermag, selbst wenn sie gegeben wäre - was der VfGH im Gegensatz zur Bundesregierung nicht erkennen kann -, demgegenüber nichts zu ändern.

Bei diesem Ergebnis braucht nicht untersucht zu werden, ob auch ein Verstoß gegen Art7 B-VG vorliegt.

5. Da der VfGH - wie schon ausgeführt - die Verfassungswidrigkeit im Zusammenhang der in Prüfung gezogenen Worte in §18 Abs1 Volksbegehrengesetz 1973 mit der Bestimmung des §21 dieses Gesetzes erblickt, ist die Verfassungswidrigkeit schon durch die Aufhebung der Worte "Innerhalb einer Woche" in §18 Abs1 beseitigt, sodaß die Aufhebung auf diese Worte beschränkt werden kann.

Da im fortgesetzten Verfahren im Anlaßfall - nach Wegfall der Befristung für die Anfechtung - §21 Volksbegehrengesetz 1973 keinen Anwendungsbereich (mehr) hat, ist nach Wegfall der Präjudizialität dieser Bestimmung das Gesetzesprüfungsverfahren diesbezüglich einzustellen.

6. Im Hinblick darauf, daß die Bundesregierung in keiner Weise dargetan hat, warum sie die Setzung der Maximalfrist des Art140 Abs5 B-VG für erforderlich hält sowie im Hinblick darauf, daß die Gestaltung der durch die Aufhebung erforderlich gewordenen legistischen Maßnahmen wohl kaum mit größeren Schwierigkeiten verbunden sein dürfte, hält der VfGH eine etwa halbjährige Frist für das Außerkrafttreten der aufgehobenen Gesetzesbestimmung für ausreichend.

Die Feststellung, wonach frühere gesetzliche Bestimmungen nicht wieder in Kraft treten, stützt sich auf Art140 Abs6 B-VG.

Der Ausspruch über die Kundmachung der Aufhebung gründet sich auf Art140 Abs5 B-VG.