TE Vfgh Erkenntnis 1982/3/5 V17/80, V18/80, V36/80, V17/81

1. Die Wendung "3.) Oggau" in der ZI und das Wort "Jois," in der ZII des §1 Abs2 der Verordnung der Bgld. Landesregierung vom 6. Juni 1962, LGBl. Nr. 14, womit der Neusiedlersee und seine Umgebung zum Natur- und Landschaftsschutzgebiet erklärt werden (Natur- und Landschaftsschutzverordnung-Neusiedlersee) in der Fassung der Verordnung vom 21. Juli 1965, LGBl. Nr. 26, waren gesetzwidrig.

Die Bgld. Landesregierung ist verpflichtet, diesen Ausspruch unverzüglich im Landesgesetzblatt kundzumachen.

2. Im übrigen werden die Anträge zurückgewiesen.

3. Kosten werden nicht zugesprochen.

Entscheidungsgründe:

I. 1.a) Beim VwGH ist zu Z 550/79 das Verfahren betreffend eine Beschwerde gegen den Bescheid der Bgld. Landesregierung vom 12. Feber 1979 anhängig. Mit diesem Bescheid wurde das Ansuchen der beim VwGH beschwerdeführenden Partei um naturschutzbehördliche Ausnahmebewilligung zur Errichtung einer Dammstraße durch den Schilfgürtel und zur Anlegung von zehn Fischteichen im Bereich der KG Jois gemäß §6 Abs1 der Natur- und Landschaftsschutzverordnung Neusiedlersee, LGBl. 14/1962 in der damals geltenden Fassung (im folgenden kurz: NSchV 1962) abgewiesen.

Beim VwGH ist weiters zu Z 1893/78 das Verfahren betreffend eine Beschwerde gegen den Bescheid der Bgld. Landesregierung vom 24. Juli 1978 anhängig. Die beschwerdeführende Partei hatte im Bereich der KG Jois Erdaushubarbeiten durchgeführt und Aufforstungen vorgenommen. Mit dem erwähnten Bescheid wurde ihr gemäß §8 Abs1 NSchV 1962 aufgetragen, bis längstens 20. September 1978 "den früheren Zustand wieder herzustellen und die (im Naturschutzgebiet gelegenen) ausgehobenen Teiche mit dem daneben abgelagerten Erdmaterial zuzuschütten und damit (gleichzeitig) die entstandenen Dammbildungen zu beseitigen".

Schließlich ist beim VwGH zu Z 2365/79 das Verfahren über eine Beschwerde gegen den Bescheid der Bgld. Landesregierung vom 2. Juli 1979 anhängig, mit welchem dem Ansuchen des Beschwerdeführers, ihm die naturschutzbehördliche Genehmigung zur Errichtung einer "Ponyfarm" in Oggau gemäß §20 Abs1 litb und Abs4 des Bgld. Raumplanungsgesetzes, LGBl. 18/1969, zu erteilen, nicht Folge gegeben und dem Beschwerdeführer gemäß §8 Abs1 NSchV 1962 aufgetragen wurde, die von ihm bereits ohne naturschutzbehördliche Genehmigung errichteten Objekte (drei Hütten und Umzäunung) bis längstens 20. August 1979 zu beseitigen.

b) Aus Anlaß dieser drei bei ihm anhängigen Beschwerden stellt der VwGH gemäß Art139 Abs1 B-VG iVm Art89 Abs2 B-VG und §57 VerfGG an den VfGH zu dessen Zlen. V17/80, V18/80 und V36/80 die Anträge, die NSchV 1962 idF der Nov. LGBl. 26/1965, 28/1975 und 31/1976 ihrem ganzen Inhalt nach als gesetzwidrig aufzuheben.

2. a) Beim VwGH ist außerdem unter Z 81/10/0032 das Verfahren über eine Beschwerde gegen den Bescheid der Bgld. Landesregierung vom 17. Feber 1981 anhängig. Mit diesem Bescheid war ein Ansuchen der beschwerdeführenden Partei auf Zuerkennung einer Entschädigung iS des §23 des Bgld. Naturschutzgesetzes, LGBl. 23/1961, idF LGBl. 9/1974 (NSchG) keine Folge gegeben worden. Dieser Antrag war von der beschwerdeführenden Partei darauf gestützt worden, daß hinsichtlich einiger in ihrem Eigentum stehenden, im Bereich der KG Jois liegenden Grundstücke dadurch eine wesentliche Erschwerung der Wirtschaftsführung bzw. eine erhebliche Ertragsminderung eingetreten sei, daß sie durch Verordnung der Bgld. Landesregierung vom 16. Juli 1980, LGBl. 22 (in der Folge kurz: NSchV 1980) zum Landschaftsschutzgebiet und zum Teilnaturschutzgebiet erklärt wurden. Die Bgld. Landesregierung begründete ihre diesen Antrag ablehnende Entscheidung damit, daß eine der NSchV 1980 in Ansehung der betreffenden Grundstücke der beschwerdeführenden Partei - von zwei geringfügigen Änderungen abgesehen - gleichlautende Verordnung bereits im Jahre 1962 (nämlich die NSchV 1962) ergangen sei.

b) Aus Anlaß dieser bei ihm anhängigen Beschwerde stellt der VwGH gemaß Art139 Abs1 und 4 iVm Art89 Abs2 und 3 B-VG und §57 VerfGG an den VfGH zu dessen Zahl V17/81 den "Antrag, auszusprechen,

I. 1) daß die Verordnung der Bgld. Landesregierung vom 6. Juni 1962, LGBl. Nr. 14, womit der Neusiedlersee und seine Umgebung zum Natur- und Landschaftsschutzgebiet erklärt wird (Natur- und Landschaftsschutzverordnung Neusiedlersee), in der Stammfassung, aber auch in der Fassung der Verordnungen LGBl. Nr. 26/1965 und LGBl. Nr. 28/1975, jeweils ihrem ganzen Inhalt nach gesetzwidrig war;

2) in eventu, daß §1 Abs2 ZII der Verordnung der Bgld. Landesregierung vom 6. Juni 1962, LGBl. Nr. 14, in der Stammfassung, aber auch in der Fassung der Verordnung LGBl. Nr. 26/1965, hinsichtlich des Wortes Jois gesetzwidrig war;

3) in eventu, daß die Überschrift der in Punkt 2) erwähnten Verordnungen hinsichtlich der Worte 'Natur- und ... (Natur- und ...)' und deren §1 Abs1 hinsichtlich der Worte 'Teilnaturschutzgebiet (Pflanzen-, Tier- und Vogelschutzgebiet)' sowie jeweils §1 Abs2 ZII dieser Verordnungen, hinsichtlich des Wortes Jois gesetzwidrig waren,

als verfassungswidrig aufzuheben.

II. In eventu wird der Antrag gestellt

1) die Verordnung der Bgld. Landesregierung vom 6. Juni 1962, LGBl. Nr. 14, in der Fassung der Verordnung LGBl. Nr. 26/1965, der Verordnung LGBl. Nr. 28/1975 sowie der Kundmachung LGBl. Nr. 44/1978, ihrem ganzen Inhalt nach,

2) in eventu deren §1 Abs2 ZII hinsichtlich des Wortes 'Jois';

3) in eventu deren Überschrift hinsichtlich der Worte 'Natur- und ... (Natur- und ...)' und deren §1 Abs1 hinsichtlich der Worte 'Teilnaturschutzgebiet (Pflanzen-, Tier- und Vogelschutzgebiet)' sowie §1 Abs2 ZII dieser Verordnung hinsichtlich des Wortes 'Jois';

als gesetzwidrig aufzuheben."

3. Die Bgld. Landesregierung hat die Verordnungsakten vorgelegt. Sie hat im Hinblick auf das Erk. des VfGH vom 4. Oktober 1978, V17, 45/76 (- VfSlg. 8396/1978; vgl. Kundmachung LGBl. 44/1978) von einer Äußerung Abstand genommen.

II. Der VfGH hat zur Frage der Prozeßvoraussetzungen erwogen:

1. §1 NSchV 1962 idF der Nov. LGBl. 26/1965 lautet auszugsweise:

"(1) Der Neusiedlersee und seine Umgebung werden mit der im Abs2 beschriebenen Umgrenzung zum Landschaftsschutzgebiet sowie zum Teilnaturschutzgebiet ... erklärt.

(2) Das Schutzgebiet umfaßt nachstehende Katastralgemeinden bzw. Teile von Katastralgemeinden:

I.

Die Katastralgemeinden:

...

3.) Oggau

...

II.

sämtliche in den Katastralgemeinden ... Jois, ... seewärts gelegenen Riede von folgenden Straßenzügen: ..."

2. a) Der VwGH begründet seine Ansicht, daß er die gesamte NSchV 1962 in den bei ihm anhängigen, oben unter I.1. angeführten drei Verfahren (hg. Zahlen V17, 18, 36/80) anzuwenden habe, zusammengefaßt damit, daß die rechtliche Grundlage für die Verfügungen, die mit den bei ihm angefochtenen Bescheiden getroffen wurden (s.o. I.1.a), darin bestehe, daß die in Rede stehenden Grundflächen in einem Teilnatur- und Landschaftsschutzgebiet nach den §§15 und 19 NSchG gelegen seien; fehle der Erklärung dieses Gebietes zum Teilnatur- und Landschaftsschutzgebiet die gesetzmäßige Grundlage, dann sei auch der Nichterteilung einer Ausnahmebewilligung gemäß §6 NSchV 1962 bzw. dem Vorwurf einer Verletzung des Verbotes nach §2 dieser Verordnung sowie dem Beseitigungs- und Wiederherstellungsauftrag nach §8 der Verordnung der rechtliche Boden entzogen.

Da die Bedenken des VwGH die Gesetzmäßigkeit der ganzen NSchV 1962 beträfen, seien die Anträge, die ganze Verordnung aufzuheben, zulässig, wenngleich der VwGH bei seiner Entscheidung über die vorliegenden Beschwerden nur einzelne Bestimmungen der angefochtenen Verordnung anzuwenden hätte (Hinweis auf Art139 Abs3 lita B-VG).

b) Der beim VwGH zu dessen Z 81/10/0032 angefochtene Bescheid (s.o. I.2; hg. Zahl V17/81) ist mit 17. Feber 1981 datiert. Zu diesem Zeitpunkt stand bereits die NSchV 1980 in Geltung.

Der VwGH begründet seine Ansicht, daß er dennoch auch in diesem Verfahren die NSchV 1962 anzuwenden habe, wie folgt:

"Der angefochtene Bescheid kann dahin verstanden werden, daß er sich auf §23 Abs1 und Abs3 NSchG stützt, und daß dem Entschädigungsantrag deshalb nicht Folge gegeben wurde, weil bereits die Unterschutzstellung durch die VO 1962 in ihrer Stammfassung aber auch in ihrer durch die Verordnungen der Bgld. Landesregierung vom 21. Juli 1965, LGBl. Nr. 26, und vom 3. September 1975, LGBl. Nr. 28, jeweils geänderten Fassungen denselben Entschädigungsanspruch der beschwerdeführenden Partei ausgelöst hätte, dessen die beschwerdeführende Partei jedoch durch Verschweigung verlustig gegangen sei, weshalb die Unterschutzstellung durch die VO 1980 einen neuerlichen Entschädigungsanspruch nicht auszulösen vermöge.

Der Wortlaut des §23 Abs1 NSchG läßt eine solche Auslegung des Gesetzes nicht unmöglich erscheinen. Durch das Wort 'infolge' wird die Kausalität zwischen Unterschutzstellung und Nachteil zur Voraussetzung des Entschädigungsanspruches gemacht; die Worte 'eine Entschädigung' legen es nahe, anzunehmen, daß die bloße Ablösung einer bereits rechtmäßig erfolgten, zeitlich nicht beschränkten Unterschutzstellung durch eine inhaltlich gleiche Norm, die also an dem bereits durch die seinerzeit erfolgte Unterschutzstellung ausgelösten Nachteil nichts ändert, einen zweiten Entschädigungsanspruch nicht begründen soll.

Geht man von diesem Gehalt des §23 Abs1 NSchG aus, so wäre im Beschwerdefall zu untersuchen, ob bereits 'infolge' der VO 1962 oder allenfalls ihrer bereits erwähnten Nov. jene wesentliche Erschwerung der Wirtschaftsführung oder erhebliche Ertragsminderung hinsichtlich der erwähnten Grundstücke der beschwerdeführenden Partei eingetreten ist, wie 'infolge' der VO 1980. Diese Prüfung zwingt sodann, wie dies auch von der belangten Behörde im angefochtenen Bescheid geschehen ist, zu einem Vergleich des normativen Gehaltes der VO 1962 und ihrer Nov. mit jenem der VO 1980. Demgemäß hat auch der VwGH in diesem Beschwerdefall die VO 1962 und deren Nov. auf den vor dem Inkrafttreten der VO 1980 verwirklichten Sachverhalt anzuwenden. Fehlte der Erklärung zum Landschaftsschutzgebiet und zum Teilnaturschutzgebiet durch die VO 1962 bzw. durch ihre Nov. die gesetzmäßige Grundlage, dann wäre es nicht denkbar, daß einem durch die VO 1980 ausgelösten Entschädigungsanspruch iS des §23 Abs1 und 3 NSchG die bereits durch die VO 1962 oder ihre folgenden Fassungen erfolgte Unterschutzstellung entgegenstünde. Die VO 1962 und ihre erwähnten Nov. sind daher für diesen Beschwerdefall präjudiziell.

...

Da die Bedenken des VwGH die Gesetzmäßigkeit jeweils der ganzen Verordnung betreffen, ist der Antrag auszusprechen, daß die gesamte Verordnung, und zwar in jeder ihrer jeweiligen Fassungen, gesetzwidrig war, zulässig, obzwar der VwGH die Bestimmungen der Verordnung nur hinsichtlich der oben aufgezählten Grundstücke, welche durch §1 Abs2 ZII der VO 1962 zum Landschaftsschutzgebiet sowie zum Teilnaturschutzgebiet erklärt worden waren, anzuwenden hat (vgl. Art139 Abs3 lita B-VG). ..."

3. Dem VwGH kann nicht entgegengetreten werden, wenn er meint, daß er in allen vier bei ihm anhängigen Beschwerdeverfahren (auch) Bestimmungen der NSchV 1962 anzuwenden hat.

Es wäre jedoch nicht erforderlich, die gesamte Verordnung als gesetzwidrig aufzuheben bzw. ihre Gesetzwidrigkeit festzustellen, um für die Anlaßfälle die Rechtslage zu bereinigen. Dieses Ziel wäre auch erreichbar, wenn sich der Ausspruch des VfGH auf die entsprechenden geographischen Bezeichnungen im §1 Abs2 NSchV 1962 idF der Nov. LGBl. 26/1965 - nämlich auf die Wendung "3.) Oggau" in der ZI und auf das Wort "Jois," in der Z H - beschränken würde. Nur in Ansehung dieser - jeweils präjudiziellen - Verordnungsstellen ist das Verordnungsprüfungsverfahren zulässig.

Im übrigen sind die Anträge des VwGH - da der Anfechtungsumfang zu weit ist - zurückzuweisen.

Art139 Abs3 zweiter Satz B-VG ermächtigt lediglich den VfGH, von Amts wegen unter bestimmten Voraussetzungen nicht bloß die präjudizielle Verordnungsstelle, sondern die ganze Verordnung aufzuheben; diese Verfassungsbestimmung berechtigt aber nicht auch ein anfechtendes Gericht, eine Verordnung über den präjudiziellen Umfang hinaus zu bekämpfen.

III. In der Sache selbst hat der VfGH über die Anträge - soweit sie zulässig sind - erwogen:

1. Die Bedenken des VwGH gehen in allen Fällen dahin, daß die Bgld. Landesregierung bereits bei Erlassung der Stammverordnung LGBl. 14/1962, aber auch aller dazu erlassenen Nov., das im §15 Abs1 NSchG verankerte Anhörungsrecht der Gemeinden verletzt und den Gemeinden lediglich Gelegenheit gegeben habe, sich im Rahmen der Auflage der beabsichtigten Schutzmaßnahmen zur allgemeinen Einsicht (§16 Abs1 NSchG) zum Verordnungsentwurf zu äußern. Die NSchV 1962 samt Nov. sei daher nicht in einem dem NSchG entsprechenden Verfahren erlassen worden.

2. Diese Bedenken des VwGH treffen zu:

Aus den vorgelegten Verordnungsakten ergibt sich, daß sowohl die Stammverordnung LGBl. 14/1962 als auch die dazu ergangenen Nov. ohne formelle Anhörung der Gemeinden Jois und Oggau zustande gekommen ist. Den Gemeinden war nur Gelegenheit gegeben, sich im Rahmen der Auflage der beabsichtigten Schutzmaßnahmen zur allgemeinen Einsicht (§16 Abs1 NSchG) zum Verordnungsentwurf zu äußern.

Diese Tatsache wird durch das im V. Teil des Verordnungsaktes enthaltene, an die Bürgermeister der betroffenen Gemeinden gerichtete Rundschreiben der Bgld. Landesregierung vom 17. Jänner 1979, Z V/1-8476/102-1979 ausdrücklich bestätigt. Dieser - im Zuge des Verfahrens zur Vorbereitung der NSchV 1980 ergangene - Erlaß weist zunächst auf das hg. Erk. vom 4. Oktober 1978, V17, 45/76 (= VfSlg. 8396/1978) hin und führt sodann aus:

"Da die gesamte Natur- und Landschaftsschutzverordnung Neusiedlersee, LGBl. Nr. 14/1962 i.d.F. der Verordnungen LGBl. Nr. 26/1965, 28/1975 und 31/1976 nur nach Auflage des Verordnungsentwurfes, nicht aber nach formeller Anhörung der beteiligten Gemeinden zustande gekommen ist, wird zur Sanierung des vom VfGH aufgezeigten Mangels die gesamte Verordnung in der derzeit geltenden Fassung den ./." (gemeint die angeschriebenen Gemeinden) "in formeller Weise gemäß §15 Abs1 des Naturschutzgesetzes mit der Einladung zur Kenntnis gebracht, hiezu innerhalb von sechs Wochen Stellung zu nehmen."

Wie der VfGH bereits im Erk. VfSlg. 8396/1978 (S 175) dargetan hat, ersetzt das Verfahren nach §16 Abs1 NSchG nicht die im §15 Abs1 NSchG zwingend vorgesehene Anhörung der beteiligten Gemeinden. Eine derartige Anhörung ist auch nicht dadurch erfolgt, daß einzelne Gemeinden unaufgefordert Stellungnahmen abgegeben haben.

Durch die NSchV 1962 und ihre Nov. wurden bestimmte Grundflächen auf Grund der §§15 und 19 NSchG zum Natur- und Landschaftsschutzgebiet erklärt. Die im §15 Abs1 enthaltene - hier mißachtete - Erzeugungsregel bezieht sich zwar nur auf die Erklärung zum Naturschutzgebiet, nicht aber auch auf jene zum Landschaftsschutzgebiet. Die präjudiziellen Bestimmungen unterscheiden jedoch nicht zwischen Landschaftsgebiet einerseits und Naturschutzgebiet andererseits.

Die in Prüfung gezogenen Verordnungsstellen sind also - wie behauptet - nicht in einem dem §15 Abs1 NSchG entsprechenden Verfahren erlassen worden und aus diesem Grund gesetzwidrig.

3. a) Die NSchV 1962 gehört nicht mehr dem Rechtsbestand an. Ihr wurde durch die NSchV 1980 (kundgemacht im 13., am 7. August 1980 ausgegebenen Stück des Landesgesetzblattes für das Burgenland) materiell derogiert.

Die Bgld. Landesregierung hat in ihrer in dem zu V17/81 geführten Verfahren erstatteten Äußerung folgende gegenteilige Meinung geäußert:

"... Im übrigen wird jedoch darauf verwiesen, daß ha. die Rechtsauffassung nicht geteilt wird, wonach die Verordnung LGBl. Nr. 22/1980 die Verordnung 1962 materiell derogiert hat. Die ho. Behörde vertritt die Auffassung, daß es sich bei der Verordnung 1980 um eine bloße Neuerlassung handelt, die auf Grund eines aufhebenden Erk. des VfGH (Erk. vom 4. Oktober 1978, V45/76-20 und V17/76-15) veranlaßt wurde. Nach Beseitigung des Formalfehlers (Nichtanhörung der Gemeinden) erfolgte schließlich die Neuerlassung der Verordnung 1980, die lediglich eine Fortsetzung der zwar gesetzwidrigen, aber rechtswirksamen Verordnung 1962 bedeutet."

Der Umstand, daß die NSchV 1980 mit der NSchV 1962 wörtlich und inhaltlich nahezu völlig übereinstimmt, ändert nichts an der Tatsache, daß der Geltungsgrund der Norm nunmehr eben die Verordnung der Bgld. Landesregierung vom 16. Juli 1980, kundgemacht im LGBl. 22/1980, und nicht mehr die Verordnung 1962 samt ihren Nov. ist.

b) Gemäß Art139 Abs4 B-VG hatte der VfGH daher festzustellen, daß die für die Verfahren vor dem VwGH präjudiziellen Stellen der NSchV 1962 (s.o. II.3.) gesetzwidrig waren.

IV. Die Verpflichtung der Bgld. Landesregierung zur Kundmachung dieser Feststellung gründet sich auf Art139 Abs5 B-VG.

V. Die von der beteiligten Partei im Verordnungsprüfungsverfahren V36/80 (vom Beschwerdeführer im verwaltungsgerichtlichen Anlaßverfahren Z 2365/79) begehrten Kosten waren nicht zuzusprechen, da ein Kostenersatz für einen solchen Fall im Gesetz nicht vorgesehen ist (vgl. §61a VerfGG).

Die Kosten werden im Anlaßverfahren geltend zu machen sein.