TE Vfgh Erkenntnis 1982/6/29 V5/82

Die §§2 und 3 der Verordnung des Bundesministeriums für soziale Verwaltung vom 2. April 1948, BGBl. 63/1948, betreffend die Befugnis zur Vornahme medizinisch-diagnostischer Untersuchungen und die hiebei bei Arbeiten mit Krankheitserregern zu beobachtenden Vorsichtsmaßnahmen werden als gesetzwidrig aufgehoben.

Die Aufhebung tritt mit Ablauf des 31. Mai 1983 in Kraft.

Der Bundesminister für Gesundheit und Umweltschutz ist zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung im Bundesgesetzblatt verpflichtet.

Entscheidungsgründe:

I. 1. Beim VfGH ist zu B531/79 ein Verfahren über die Beschwerde eines Facharztes für Innere Medizin und für medizinische und chemische Labordiagnostik anhängig. Der Beschwerdeführer wendet sich in diesem Verfahren gegen den Teil eines Bescheides des Bundesministers für Gesundheit und Umweltschutz, mit dem unter Berufung auf §2 der Verordnung BGBl. Nr. 63/1948 festgestellt wurde, daß er die "erforderliche vollständige wissenschaftliche Eignung für die geschäftsmäßige Vornahme von zytologischen Untersuchungen nicht besitzt"; er sei "demnach nicht berechtigt, zytologische Untersuchungen geschäftsmäßig durchzuführen".

2. Bei der Beratung über diese Beschwerde sind beim VfGH Bedenken gegen die §§2 und 3 der Verordnung des Bundesministers für soziale Verwaltung vom 2. April 1948, betreffend die Befugnis zur Vornahme medizinisch-diagnostischer Untersuchungen und die hiebei bei Arbeiten mit Krankheitserregern zu beobachtenden Vorsichtsmaßnahmen, BGBl. 63/1948 entstanden. Aus Anlaß dieser Bedenken hat der VfGH beschlossen, von Amts wegen ein Verfahren zur Prüfung der Gesetzmäßigkeit der genannten Bestimmungen einzuleiten (Beschluß vom 14. 12. 1981, B531/79-12).

3. Der Bundesminister für Gesundheit und Umweltschutz hat als der gemäß Pkt. E.1. des 2. Teiles der Anlage zum BMG 1973 zuständige Bundesminister die der Erlassung der Verordnung des Bundesministers für soziale Verwaltung BGBl. 63/1948 zugrundeliegenden Akten vorgelegt und eine Äußerung erstattet, in der er die Gesetzmäßigkeit der Verordnung verteidigt und beantragt, die in Prüfung gezogenen Bestimmungen der genannten Verordnung nicht als gesetzwidrig aufzuheben, in eventu - wegen der dann bestehenden Notwendigkeit, gesetzliche Vorkehrungen für eine Neuregelung zu treffen - für das Außerkrafttreten der Verordnung eine Frist von einem Jahr festzusetzen.

II. Der VfGH hat erwogen:

1. Gemäß §1 der genannten Verordnung BGBl. 63/1948 ist jeder Arzt befugt, zur Feststellung einer Krankheit und zur Überwachung eines Krankheitsgeschehens bei Kranken, die seiner Behandlung anvertraut sind, bestimmte chemische, physikalische oder mikroskopische Untersuchungen selbst vorzunehmen oder unter seiner Verantwortung durch fachlich geschulte Hilfskräfte durchführen zu lassen.

Die in Prüfung gezogenen Bestimmungen lauten.

"§2. Die geschäftsmäßige Vornahme der im §1 aufgezählten sowie von serologischen Untersuchungen, ferner von sonstigen medizinisch-diagnostischen Untersuchungen ist nur mit Bewilligung des Bundesministeriums für soziale Verwaltung gestattet. Die Bewilligung kann nur solchen Ärzten erteilt werden, die nach dem Gutachten des Obersten Sanitätsrates hiezu die vollständige wissenschaftliche Eignung besitzen und über die geeigneten Untersuchungsräume und die erforderlichen Einrichtungen verfügen.

§3. Ansuchen um die Bewilligung zur geschäftsmäßigen Vornahme solcher Untersuchungen sind im Wege der zuständigen Bezirksverwaltungsbehörde einzubringen."

Im übrigen enthält die Verordnung Vorschriften über die Art der Durchführung derartiger Untersuchungen, über das Erfordernis bestimmter Vorkehrungen betreffend die Organisation derartiger Untersuchungen und die Ausstattung von Untersuchungsräumlichkeiten sowie über Vorsichtsmaßnahmen, die bei Arbeiten mit Krankheitserregern zu beobachten sind.

2. a) Der VfGH hatte in dem dieses Verfahren einleitenden Beschluß vorläufig angenommen, daß die Beschwerde zulässig ist und daß er die in Prüfung gezogenen Bestimmungen bei der Prüfung der Beschwerde anzuwenden hat. Diesen Annahmen des Gerichtshofes ist im Verfahren nicht entgegengetreten worden.

b) Das Beschwerdeverfahren, das den Anlaß zu diesem Verordnungsprüfungsverfahren bildet, ist, da alle Prozeßvoraussetzungen gegeben sind, zulässig.

c) Die im Anlaßverfahren belangte Behörde hat bei der Erlassung des angefochtenen Bescheides §2 der in Rede stehenden Verordnung angewendet. Der angefochtene Teil des Bescheides stützt sich seinem Wortlaut und Inhalt nach auf §2 der Verordnung BGBl. 63/1948. Auch der VfGH hat bei Prüfung der Beschwerde die in Rede stehende Bestimmung der Verordnung anzuwenden, und zwar ihres untrennbaren Zusammenhanges zufolge zur Gänze.

Der VfGH hat aber auch §3 der Verordnung anzuwenden. Zwar ist der angefochtene Teil des Bescheides ergangen, ohne daß der Beschwerdeführer ein Ansuchen gemäß §3 gestellt hat, doch hat der VfGH bei der Prüfung der Frage, ob der Beschwerdeführer durch die aus Anlaß der bescheidmäßigen Absprache über seinen Antrag auf Bewilligung der Errichtung und des Betriebes eines medizinisch-diagnostischen Laboratoriums erfolgte Erlassung des angefochtenen Teiles des Bescheides ohne Antrag in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht verletzt worden ist, auch die Bestimmung des §3 der genannten Verordnung anzuwenden.

d) Das Verordnungsprüfungsverfahren ist daher zulässig.

3. Der VfGH ist vorläufig davon ausgegangen, daß die in Prüfung gezogene Verordnung noch in Kraft steht. Auch diese Annahme hat sich als richtig herausgestellt.

Die Verordnung stützt sich ihren einleitenden Worten zufolge auf §28 des Epidemiegesetzes (RGBl. 67/1913, inzwischen wiederverlautbart mit Kundmachung der Bundesregierung vom 8. August 1950, BGBl. 186/1950) und auf §1 des Reichssanitätsgesetzes RGBl. 68/1870.

Mit der Ärztegesetznovelle 1964 (BGBl. 50/1964) wurde den Ärzten, die in einem nichtklinischen Fach der medizinischen Wissenschaft ausgebildet werden wollen, erstmals die Gelegenheit gegeben, die Facharzteignung sowie die Berechtigung zur Ausübung des ärztlichen Berufes als Facharzt des in Betracht kommenden nichtklinischen Sonderfaches zu erlangen (vgl. Strobl, Ärztegesetz mit Kommentar, 2. Auflage, Wien 1976, 61).

Auf Grund einer in §2h ÄrzteG in der Fassung der genannten Nov. enthaltenen Verordnungsermächtigung ist die erforderliche Ausbildungsordnung zum Facharzt für nichtklinische Medizin mit Verordnung des Bundesministers für soziale Verwaltung vom 2. November 1969, BGBl. 450/1969, erlassen worden. Diese Verordnung sieht die medizinische und chemische Labordiagnostik als eigenes nichtklinisches Sonderfach vor (§2 litb dieser Verordnung) und ermöglicht eine Facharztausbildung in diesem Spezialgebiet; sie bestimmt weiters in §9 Abs2, daß die Verordnung des Bundesministeriums für soziale Verwaltung BGBl. 63/1948 durch diese Verordnung nicht berührt wird. Diese Verordnung aus 1969 gilt gemäß §5 Abs2 der Ärzteausbildungsordnung (Verordnung des Bundesministers für Gesundheit und Umweltschutz BGBl. 36/1974 über die Ausbildung zum praktischen Arzt und zum Facharzt), die ebenfalls auf §2h ÄrzteG gestützt ist, trotz dieser Neuordnung der Ärzteausbildung aus dem Jahr 1974 für den Bereich der nichtklinischen Medizin nach wie vor.

4. a) Der VfGH hatte in seinem dieses Verfahren einleitenden Beschluß das Bedenken geäußert, daß die in Prüfung gezogenen Bestimmungen der Verordnung BGBl. 63/1948 keine im Sinn des Art18 B-VG ausreichende gesetzliche Deckung haben. Insbesondere scheine §1 des Reichssanitätsgesetzes bloß eine organisationsrechtliche Regelung zu enthalten und für sich allein die in Prüfung gezogene Verordnungsbestimmung inhaltlich nicht decken zu können. Weiters führte der VfGH aus:

"Aber auch aus der anderen in der Einleitung der Verordnung BGBl. 63/1948 bezogenen gesetzlichen Norm, dem §28 EpidemieG, scheint sich für die in Prüfung gezogene Bestimmung keine materielle gesetzliche Grundlage zu ergeben. §28 leg. cit. lautet:

'Für die Ausführung von Untersuchungen und Arbeiten mit Krankheitserregern sowie für deren Aufbewahrung und den Verkehr mit denselben können besondere Anordnungen durch Verordnung erlassen werden.'

Es scheint, als ob diese gesetzliche Bestimmung zwar hinsichtlich anderer der in der Verordnung aus 1948 enthaltenen Regelungen, die zB hinsichtlich von Vorkehrungen bei der Durchführung bestimmter medizinisch-diagnostischer Laboratoriumsuntersuchungen von Bedeutung sein könnte; der Inhalt des §28 des EpidemieG scheint es jedoch auszuschließen, daß er auch hinsichtlich der Bewilligung zur geschäftsmäßigen Vornahme bestimmter medizinisch-diagnostischer Untersuchungen von Relevanz sein könnte. Es scheint daher auch diese gesetzliche Bestimmung eine Deckung der in Prüfung gezogenen Verordnungsstelle nicht bewirken zu können.

Der VfGH vermag aber vorläufig auch keine andere gesetzliche Grundlage zu erblicken, die die in Prüfung gezogenen Vorschriften materiell vorherzubestimmen geeignet ist. Insbesondere dürfte sich eine gesetzliche Deckung auch aus dem Ärztegesetz, das eine dem §2 der Verordnung entsprechende zusätzliche Genehmigungspflicht für die Vornahme bestimmter Untersuchungen nicht zu kennen scheint, nicht ableiten lassen.

Die in Prüfung gezogenen Bestimmungen scheinen daher gesetzlos zu sein."

b) Auch der Bundesminister für Gesundheit und Umweltschutz räumt ein, daß §1 des Reichssanitätsgesetzes keine iS des Art18 Abs2 B-VG ausreichende gesetzliche Determinierung der in Prüfung gezogenen Bestimmungen enthält; er erachtet aber eine solche Determinierung durch den im Einleitungssatz der genannten Verordnung ebenfalls bezogenen §28 EpidemieG als gegeben. Der Bundesminister führt dazu aus:

"§28 leg. cit. sieht vor, daß für die Ausführung von Untersuchungen und Arbeiten mit Krankheitserregern sowie für deren Aufbewahrung und den Verkehr mit denselben besondere Anordnungen durch Verordnung erlassen werden können.

Der VfGH zieht nun in Zweifel, ob dieser Inhalt auch hinsichtlich der Bewilligung zur geschäftsmäßigen Vornahme bestimmter medizinisch-diagnostischer Untersuchungen von Relevanz sein könnte. Nach Ansicht des Bundesministeriums für Gesundheit und Umweltschutz finden die §§2 und 3 der genannten Verordnung im §28 des Epidemiegesetzes eine ausreichende gesetzliche Deckung:

Die angeführte Gesetzesstelle ermächtigt den Verordnungsgeber unter anderem, auch für die Ausführung von Untersuchungen und Arbeiten mit Krankheitserregern besondere Anordnungen zu erlassen. Wenngleich in dieser Verordnungsermächtigung expressis verbis die Erteilung einer Bewilligung nicht genannt ist, so kann in der Vorschreibung einer solchen Bewilligung nach Auffassung des Bundesministeriums für Gesundheit und Umweltschutz ihrem Wesen nach jedenfalls eine besondere Anordnung iS des Gesetzes gesehen werden.

Demnach sieht §2 der in Rede stehenden Verordnung in Ausführung des §28 des Epidemiegesetzes durchaus gesetzeskonform vor, daß im Falle einer geschäftsmäßigen Vornahme bestimmter Untersuchungen eine Bewilligung erforderlich ist. Dieses Gebot und die sonst im §2 der gegenständlichen Verordnung enthaltenen Bestimmungen decken sich im übrigen weitestgehend - zum Teil sogar wörtlich - mit den Vorschriften des §3 der sacheinschlägigen, vom Ministerium des Inneren im Einvernehmen mit dem Ministerium für Cultus und Unterricht erlassenen Verordnung vom 11. Mai 1901, RGBl. Nr. 49/1901, welche in der Folge durch §18 Z1 der Verordnung BGBl. Nr. 63/1948 mit deren Geltungsbeginn außer Kraft gesetzt wurde. Dies läßt nach Ansicht des Bundesministeriums für Gesundheit und Umweltschutz darauf schließen, welche näheren Ausführungen der Epidemiegesetzgeber des Jahres 1913 bei der Bestimmung des §28 leg. cit. verfolgt hat.

Nach Ansicht des Bundesministeriums für Gesundheit und Umweltschutz ist die Vorschreibung einer Bewilligung iS des in Prüfung gezogenen §2 somit eine jener besonderen Anordnungen, die zu erlassen dem Verordnungsgeber im §28 des Epidemiegesetzes aufgetragen wird. Zu bemerken ist dabei noch, daß §28 leg. cit. jene Stelle ist, in der der Gesetzgeber die Verwaltungsbehörde zur Verordnungssetzung beruft, für den Inhalt dieser Verordnung ist aber der gesamte Regelungsumfang des Epidemiegesetzes entscheidend. Die Besonderheit der vom Epidemiegesetz und der in Rede stehenden Verordnung erfaßten Krankheiten bzw. Untersuchungen ist auch der Grund für den vom VfGH erwähnten Unterschied zum Ärztegesetz, das im §12 grundsätzlich nur die nachträgliche Kontrolle der Ordinationsstätten der Ärzte durch die Bezirksverwaltungsbehörde vorsieht.

Die vorstehenden Ausführungen gelten auch für §3 der Verordnung BGBl. Nr. 63/1948, da diese Bestimmung bloß vorsieht, daß Ansuchen um die im §2 vorgeschriebenen Bewilligungen im Wege der zuständigen Bezirksverwaltungsbehörde einzubringen sind."

Eine andere gesetzliche Vorschrift, aus der sich eine Determinierung der in Prüfung gezogenen Bestimmungen ableiten ließe, nennt der Bundesminister für Gesundheit und Umweltschutz nicht.

c) Der VfGH vermag die Ansicht des Bundesministers, daß die in Prüfung gezogenen Bestimmungen durch §28 EpedimieG ausreichend vorherbestimmt seien, nicht zu teilen.

aa) Die österreichische Rechtsordnung unterscheidet zwischen Berufsantrittsregelungen und Berufsausübungsregelungen. Diese insbesondere im Bereich des Gewerberechts bekannte Unterscheidung findet sich auch im Recht der freien Berufe. Auch hier wird deutlich zwischen Vorschriften über den Antritt einer beruflichen Tätigkeit, insbesondere auch solchen, die eine Bewilligung zur Aufnahme bestimmter beruflicher Tätigkeiten vorsehen (Berufsantrittsregelungen) und Vorschriften, die die Ausübung bestimmter Berufe regeln und dabei insbesondere Normen vorsehen, die die berufliche Tätigkeit im Interesse des Allgemeinwohls bestimmten Beschränkungen unterwerfen (Berufsausübungsregelungen), unterschieden.

Seinem Wortlaut nach bezieht sich §28 EpidemieG auf diesen zweiten Bereich: Für die Ausführung von Untersuchungen und für Arbeiten mit Krankheitserregern u.ä. können durch Verordnungen besondere Anordnungen erlassen werden. Gegenstand dieser Regelung ist nicht, wer zu solchen Untersuchungen oder Arbeiten befugt ist; Gegenstand ist vielmehr die Erlassung besonderer Anordnungen für die Durchführung solcher Untersuchungen und Arbeiten.

Sohin wird schon auf Grund des Wortlauts des §28 EpidemieG deutlich, daß hier eine Verordnungsermächtigung zur Erlassung von Ausführungsregelungen, nicht aber eine Ermächtigung zur Erlassung einer Verordnung erteilt ist, mit der eine Bewilligungspflicht zur Durchführung bestimmter Maßnahmen eingeführt wird.

Aber auch andere juristische Interpretationsmethoden führen zu keinem anderen Ergebnis:

bb) Insbesondere vermag eine systematische Interpretation das Ergebnis der grammatikalischen Auslegung nicht zu verändern. Das EpidemieG enthält nämlich selbst überhaupt keine besondere Bewilligungspflicht für bestimmte ärztliche Tätigkeiten, sondern hat Vorschriften über bestimmte, den Ärzten auferlegte Verhaltensmaßnahmen bei Ausübung ihrer ärztlichen Tätigkeit zum Gegenstand; es regelt insbesondere die Anzeigepflicht bei bestimmten Krankheiten sowie "Vorkehrungen zur Verhütung und Bekämpfung anzeigepflichtiger Krankheiten" - so die Überschrift zum II. Hauptstück des Gesetzes, in dem sich auch §28 leg. cit. befindet. Es läßt sich daher insgesamt dem Komplex der Berufsausübungsregeln zuordnen.

Der Bundesminister kann somit für seinen Standpunkt auch durch einen Verweis auf "den gesamten Regelungsumfang des EpidemieG" nichts gewinnen, da sich in diesem Gesetz überhaupt kein Anhaltspunkt dafür finden läßt, daß über bestimmte Regelungen hinsichtlich der Ausübung ärztlicher Tätigkeiten hinaus auch Zulassungsvorschriften für bestimmte ärztliche Tätigkeiten normiert werden sollten.

cc) Der Bundesminister für Gesundheit und Umweltschutz verweist weiters auf die Verordnung des Ministeriums des Inneren im Einvernehmen mit dem Ministerium für Cultus und Unterricht vom 11. Mai 1901, "mit welcher sanitätspolizeiliche Vorschriften zur Verhütung von Infectionen anläßlich der fachtechnischen Untersuchung und Verwertung von Objecten, welche Keime der auf Menschen allgemein übertragbaren Ansteckungskrankheiten enthalten, erlassen werden" (RGBl. 49/1901). In der Tat findet sich im Punkt 3 der genannten Verordnung eine dem in Prüfung gezogenen §2 der Verordnung BGBl. 63/1948 weitestgehend entsprechende Regelung. Der Minister vermeint nun, die Existenz der genannten Regelung aus 1901 lasse darauf schließen, daß der Gesetzgeber des EpidemieG im Jahre 1913 bei der Bestimmung des §28 derartige nähere Ausführungen des EpidemieG vor Augen gehabt hat.

Für eine solche, über den Wortlaut und die Systematik des EpidemieG hinausgehende historische Interpretation läßt sich jedoch aus dem Gesetzgebungsprozeß und insbesondere auch aus den Materialien zum EpidemieG (48 Beil. sten. Prot. Herrenhaus XIX. Session, 24 Beil. sten. Prot. Herrenhaus XX. Session und 33 Beil. sten. Prot. Herrenhaus XXI. Session sowie 1543, 1777 und 1844 Beil. sten. Prot. Abgeordnetenhaus XXI. Session) nichts gewinnen. Es findet sich nicht der geringste Hinweis darauf, daß mit §28 auch eine Bewilligungspflicht für die Vornahme von Untersuchungen oder die Durchführung von Arbeiten vorgesehen werden sollte; im Gegenteil: Der für die in Rede stehende Bestimmung grundlegende Bericht des Herrenhauses (48 Beil. sten. Prot. XIX. Session) sagt ausdrücklich, daß die in Rede stehenden Bestimmungen "Maßnahmen für das Arbeiten mit Krankheitserregern, deren Aufbewahrung und den Verkehr mit diesen" zum Gegenstand haben soll.

Aber selbst wenn man trotz dieser gegen die These des Bundesministers sprechenden Entstehungsgeschichte dessen Auffassung teilen wollte, daß der Gesetzgeber des EpidemieG im Jahre 1913 bei Erlassung des §28 die Möglichkeit einer Bewilligungspflicht eröffnen wollte, läßt sich daraus für die Position des Ministers, §28 biete eine ausreichende gesetzliche Determinierung der in Prüfung gezogenen Bestimmungen, schon deshalb nichts gewinnen, weil das EpidemieG 1913 unter der Herrschaft einer, was die gesetzliche Vorherbestimmung von Verordnungen anlangt, wesentlich anderen verfassungsrechtlichen Situation zustande gekommen ist.

dd) Zusammenfassend ergibt sich, daß §28 EpidemieG schon seinem Wortlaut nach, aber auch bei Heranziehung seiner spezifischen historischen Bedeutung und seiner systematischen Stellung in der österreichischen Rechtsordnung nicht geeignet ist, eine gesetzliche Deckung für die in Prüfung gezogene Bestimmung des §2 der Verordnung BGBl. 63/1948 abzugeben.

d) Da das Verordnungsprüfungsverfahren auch nicht ergeben hat, daß eine andere gesetzliche Grundlage vorhanden ist, die die in Prüfung gezogene Vorschrift des §2 der Verordnung BGBl. 63/1948 über die Bewilligungspflicht zur Durchführung medizinisch-diagnostischer Untersuchungen materiell vorherzubestimmen geeignet ist, ist diese Bestimmung gesetzlos. Gleiches gilt im Ergebnis für §3 dieser Verordnung. Denn wenn keine gesetzliche Deckung dafür vorhanden ist, daß durch die Verordnung die geschäftsmäßige Vornahme medizinisch-diagnostischer Untersuchungen an eine Bewilligungspflicht geknüpft wird, so ist auch die verordnungsmäßige Festlegung von Verfahrensschritten zur Erteilung dieser Bewilligung gesetzlos.

Gemäß Art139 B-VG waren daher die in Prüfung gezogenen Bestimmungen der Verordnung aufzuheben.