TE Vfgh Beschluss 2006/6/8 B562/03

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Begründung:

I. 1. a) Mit Bescheid vom 6. Juli 2001 erteilten die Bezirkshauptmannschaften Dornbirn und Bregenz der "Republik Österreich" (gemeint: Bund) nach dem Vbg. Gesetz über Naturschutz und Landschaftsentwicklung, LGBl. 22/1997, (im Folgenden: Vbg. NSchG) die naturschutzrechtliche Bewilligung für die Errichtung der S 18 Bodensee Schnellstraße in den Gemeinden Höchst, Fußach, Lustenau, Dornbirn, Lauterach und Wolfurt zwischen der Anschlussstelle Wolfurt - Lauterach und der Staatsgrenze in Höchst einschließlich verschiedener Nebenanlagen unter Auflagen und Bedingungen.

Gegen diesen Bescheid erhoben neben der Naturschutzanwaltschaft Vorarlberg mehrere Gemeinden, durch deren Gemeindegebiet die bewilligte Schnellstraße führen soll, darunter die Gemeinde Lauterach, Berufung.

b) Mit Bescheid der Vorarlberger Landesregierung vom 21. Februar 2003 wurde den Berufungen keine Folge gegeben und der erstinstanzliche Bescheid mit der Maßgabe bestätigt, dass dem Bund die Bewilligung gemäß den §§33 Abs1 litg, 24 Abs2 und 25 Abs1 und 2 Vbg. NSchG sowie Art4 Abs4 der Richtlinie 79/409/EWG über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten, ABl. 1979 L 103, S 1 (im Folgenden: Vogelschutz-RL) und Art12 Abs1 litd und Art16 Abs1 litc der Richtlinie 92/43/EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABl. 1992 L 206, S 7 (im Folgenden: Fauna-Flora-Habitat-RL) unter einer Reihe von näher beschriebenen Auflagen und Bedingungen erteilt werde.

2. a) In ihrer gegen diesen Bescheid erhobenen, auf Art144 B-VG gestützten Beschwerde behauptet die Gemeinde Lauterach, durch den Bescheid in den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter, auf Gemeindeselbstverwaltung und auf "Verfassungskonformität der anzuwendenden Gesetze bzw. Gesetzeskonformität der anzuwendenden Verordnungen" verletzt zu sein, und beantragt dessen kostenpflichtige Aufhebung.

b) "Zur Beschwerdelegitimation" führt die einschreitende Gemeinde Folgendes aus:

"Nach der Rechtsmittelbelehrung (S 347) steht allen Verfahrensparteien die Beschwerde auch an den Verfassungsgerichtshof offen.

Nach §48 Abs1 dritter Satz [des Vbg. Gesetzes über Naturschutz und Landschaftsentwicklung, LGBl. 22/1997] kann eine betroffene Gemeinde

'zur Wahrung dieser Ziele weiters gegen Bescheide der Landesregierung Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof gemäß Art131 Abs2 B-VG erheben'.

In seiner Monographie 'Vorarlberger Naturschutzrecht' vermerkt Bußjäger, der damals als Mitarbeiter der Gesetzgebungsabteilung für die Redaktion des neuen Naturschutzgesetz[es] verantwortlich zeichnete, dazu in einer Anmerkung S 125, dass der Verfassungsgerichtshof seinerzeit die Beschwerdelegitimation der Gemeinde verneint habe, mit folgendem Zusatz:

'Nunmehr besteht jedoch umfassende Parteistellung mit Beschwerdelegitimation.'

Die Gemeinde könne allerdings Bescheide nur wegen Verletzung öffentlicher Interessen und nicht zugunsten eines Gemeindebürgers anfechten.

Aus der Anmerkung von Bußjäger lässt sich ableiten, dass der Gesetzgeber die Anrufungsmöglichkeit beider Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts im Auge gehabt hat.

Auch eine am Sachlichkeitsgebot orientierte Auslegung muss zum Ergebnis führen, dass natürlich eine Beschwerdelegitimation an nur einen der beiden Gerichtshöfe unsachlich wäre. Die Beschwerdeführerin geht daher davon aus, dass bei sachgerechter Auslegung und per Analogie schon nach §48 Naturschutzgesetz die Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof zulässig sein muss."

Ihre Beschwerdelegitimation leite sie zudem auch aus dem Grundrecht auf Selbstverwaltung (vgl. auch §48 Abs3 Vbg. NSchG) und aus ihren Rechten nach dem UVP-Gesetz, der Vogelschutz-RL und der Fauna-Flora-Habitat-RL ab, denn alle der Gemeinde gewährleisteten Rechte nach diesen Normen wären (zumindest partiell) wirkungslos, wenn der Gemeinde keine Beschwerdelegitimation offen stünde.

Eine Festlegung des Gesetzgebers, wonach nur der Verwaltungsgerichtshof und nicht auch der Verfassungsgerichtshof mit Beschwerde angerufen werden dürfe, wäre nach Auffassung der einschreitenden Gemeinde unsachlich; und eine dies verfügende Rechtsvorschrift wäre gegebenenfalls vom Verfassungsgerichtshof als verfassungswidrig aufzuheben.

Schließlich sei zu bedenken, dass die beschwerdeführende Gemeinde die Rechtswidrigkeit genereller Normen geltend macht, wozu sie jedenfalls im Rahmen ihrer Rechte befugt sei.

3. Die belangte Behörde hat die Verwaltungsakten vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde begehrt.

II. 1. Die Beschwerde ist unzulässig.

a) Wie der Verfassungsgerichtshof in VfSlg. 17.220/2004 ausgeführt hat, hat seine Kompetenz

"gemäß Art144 Abs1 B-VG, über Beschwerden gegen Bescheide der Verwaltungsbehörden zu erkennen, schon auf Grund des verfassungsrechtlich vorgegebenen Prozessgegenstandes notwendig die Beschwerdelegitimation, also die mögliche Verletzung subjektiver Rechte des Beschwerdeführers durch den angefochtenen Bescheid zur Voraussetzung ... Wenn nämlich der Beschwerdeführer gemäß Art144 Abs1 B-VG behaupten muss, durch den angefochtenen Bescheid 'in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht' oder wegen Anwendung einer rechtswidrigen Norm 'in seinen Rechten' verletzt zu sein, setzt die Anrufung des Verfassungsgerichtshofes nach dieser Verfassungsvorschrift voraus, dass der angefochtene Bescheid überhaupt in subjektive Rechte des Beschwerdeführers eingreift ... Ein derartiger Eingriff in die Rechtssphäre des Beschwerdeführers als Voraussetzung seiner Berechtigung zur Beschwerdeführung vor dem Verfassungsgerichtshof gemäß Art144 B-VG wurde von diesem für (insbesondere staatliche) Organe eines Rechtsträgers grundsätzlich verneint ...

...

Das verfassungsrechtliche Rechtsschutzsystem sieht ausdrücklich vor, dass zwar der Verwaltungsgerichtshof nicht nur gemäß Art131 Abs1 Z1 B-VG über die Verletzung subjektiver Rechte entscheidet, sondern dieser auch - davon deutlich getrennt - in den Fällen des Art131 Abs1 Z2 und 3 B-VG und darüber hinaus in den gemäß Art131 Abs2 B-VG vom Gesetzgeber ausdrücklich bezeichneten weiteren Fällen für Beschwerden zuständig ist, mit denen eine objektive Rechtsverletzung durch eine Verwaltungsbehörde geltend gemacht wird. Dieses auch als 'Amts-' bzw. 'Organ'beschwerde bezeichnete Rechtsschutzinstrument ist vom einfachen Gesetzgeber auf Grund der geschilderten verfassungsrechtlichen Ermächtigung bestimmten (vorwiegend staatlichen) Organen zur Sicherung der objektiven Rechtmäßigkeit der Verwaltung eingeräumt ...

Demgegenüber ist der Verfassungsgerichtshof nach Art144 B-VG immer 'nur imstande, über die Behauptung der Verletzung subjektiver Rechte des Beschwerdeführers, nicht auch über eine behauptete objektive Rechtsverletzung, zu erkennen'... Gemäß Art144 B-VG steht es dem einfachen Gesetzgeber - anders als nach Art131 Abs2 B-VG für den Verwaltungsgerichtshof - nicht frei, staatliche Organe mit der Prozesslegitimation auszustatten, Bescheide von Verwaltungsbehörden wegen objektiver Rechtswidrigkeit vor dem Verfassungsgerichtshof mittels Beschwerde anzufechten. Diese Überlegung wird bestärkt durch das kraft Art144 Abs1 B-VG dem Verfassungsgerichtshof vorgegebene Beschwerdethema: Wenn auf Grund des Art144 Abs1 B-VG der Verfassungsgerichtshof Bescheide lediglich daraufhin überprüfen darf, ob der Beschwerdeführer in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht oder in seinen Rechten wegen Anwendung einer rechtswidrigen Norm verletzt wurde, ist es schlechthin ausgeschlossen, auch Verletzungen objektiven Rechts im Rahmen dieser Beschwerdethemen aufzugreifen."

b) Der Grundgedanke, von dem das Naturschutzrecht ganz allgemein und speziell auch das Vbg. NSchG getragen ist, gelangt in der Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes deutlich zum Ausdruck, wenn diese eine geschützte subjektive Rechtssphäre Dritter in naturschutzrechtlichen Bewilligungsverfahren an sich verwirft:

So leitete der Verwaltungsgerichtshof (VwSlg. 12.800 A/1988) bereits aus dem Vbg. Landschaftsschutzgesetz 1982, dem Vorgänger des jetzt geltenden Vbg. NSchG, ab, dass angesichts der Zielbestimmungen des Naturschutzrechts, denen zufolge Zweck des Gesetzes der Schutz und die Pflege der Vorarlberger Landschaft ist,

"die Landschaftsschutzbehörde im Rahmen der von ihr durchzuführenden Bewilligungsverfahren ausschließlich auf öffentliche Interessen, und zwar die des Landschaftsschutzes wie auch - im Fall einer Interessenabwägung - die mit diesen konkurrierenden 'anderen' öffentlichen Interessen, Bedacht zu nehmen hat. ...

        ... [I]n Anbetracht der für die landschaftsschutzrechtliche

Bewilligung allein maßgebenden öffentlichen Interessen würde weder

das Eigentum noch ein sonstiges dingliches Recht des

Beschwerdeführers an den vom [naturschutzrechtlich

bewilligungspflichtigen] Projekt ... erfaßten Grundflächen ein vom

LandschaftsschutzG anerkanntes rechtliches Interesse oder gar einen Rechtsanspruch des [Dritten] (auf Versagung der in Rede stehenden [naturschutzrechtlichen] Bewilligung) konstituieren".

Für das derzeit geltende Vorarlberger Naturschutzrecht hat der Verwaltungsgerichtshof (29.1.2001, Z2000/10/0195) diese Auslegung des Gesetzes fortgeführt, der zufolge "die Landschaftsschutzbehörde im Rahmen der von ihr durchzuführenden Bewilligungsverfahren ausschließlich auf öffentliche Interessen, und zwar die des Landschaftsschutzes wie auch - im Falle einer Interessenabwägung - die mit diesen konkurrierenden 'anderen' öffentlichen Interessen, Bedacht zu nehmen hat".

c) Auch soweit Gemeinden kraft Gesetzes an naturschutzrechtlichen Verfahren zu beteiligen sind, wird ihre Rechtsstellung von der oben b) charakterisierten Ausrichtung des Naturschutzrechts an öffentlichen Interessen beherrscht. Der die "Beteiligung der Gemeinde" im Rahmen ihres eigenen Wirkungsbereiches regelnde §48 Abs1 Vbg. NSchG räumt einer Gemeinde - von hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen - in allen Verfahren nach dem Vbg. NSchG

"einen Rechtsanspruch darauf [ein], daß die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftsentwicklung bei der Entscheidung gewahrt werden. Sie kann zur Wahrung dieser Ziele gegen einen Bescheid Berufung erheben. Die Gemeinde kann zur Wahrung dieser Ziele weiters gegen Bescheide der Landesregierung Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof gemäß Art131 Abs2 B-VG erheben".

Der Verwaltungsgerichtshof vertritt in seiner ständigen Rechtsprechung zu Vorschriften, mit denen die Parteistellung von Gemeinden in naturschutzbehördlichen Verwaltungsverfahren begründet wird, die Auffassung, dass "der Gemeinde damit bloß die Stellung einer Legal- oder Formalpartei eingeräumt wird[; ihr] jedoch ..., was die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung in Ansehung der für den Naturschutz relevanten materiell-rechtlichen Bestimmungen betrifft, ein subjektives Recht [fehlt], dessen Verletzung sie vor dem Verwaltungsgerichtshof geltend machen könnte"(so VwGH 23.10.1995, Z95/10/0081, mit Hinweisen auf die Vorjudikatur; sowie VwGH 9.3.1998, Z97/10/0145, unter Hinweis auf die ausnahmehaft anders strukturierte Regelung des §41 Abs4 Tir. NSchG 1997). Das gilt auch für die Rechtsstellung Vorarlberger (Standort-)Gemeinden nach §48 Abs1 Vbg. NSchG (vgl. VwGH 4.9.2000, Z2000/10/0088).

Schon der Umstand, dass §48 Abs1 dritter Satz Vbg. NSchG der jeweiligen Standortgemeinde die Amtsbeschwerdebefugnis vor dem Verwaltungsgerichtshof einräumt, beweist, dass die Gemeinde der zitierten Vorschrift zufolge kein subjektives Recht in der Sache, sondern lediglich einen Anspruch auf Teilnahme am Verwaltungsverfahren (einschließlich der Legitimation zur Berufung) besitzt. Dem "Rechtsanspruch" (so §48 Abs1 Vbg. NSchG) auf Beteiligung am Verfahren zur Wahrung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftsentwicklung entspricht die Stellung der Gemeinde als bloßer Formalpartei, ohne dass diese aus dem Vorarlberger Naturschutzrecht rechtlichen Schutz eigener Interessen und dementsprechend die Beschwerdelegitimation nach Art131 Abs1 Z1 B-VG (vor dem Verwaltungsgerichtshof) sowie gemäß Art144 Abs1 B-VG (vor dem Verfassungsgerichtshof) ableiten könnte.

Demzufolge ist die beschwerdeführende Gemeinde gemäß §48 Abs1 dritter Satz Vbg. NSchG darauf beschränkt, "die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftsentwicklung", also öffentliche Interessen "bei der Entscheidung", also im Verwaltungsverfahren und letztlich mittels Amtsbeschwerde vor dem Verwaltungsgerichtshof gemäß Art131 Abs2 B-VG geltend zu machen, ohne dass sie vor dem Verfassungsgerichtshof gemäß Art144 Abs1 B-VG beschwerdelegitimiert ist.

2. Der Verfassungsgerichtshof hat allerdings (in VfSlg. 17.220/2004, S 964) erkennen lassen, dass es dem Verfassungsgesetzgeber unbenommen bleibt, durch besondere Verfassungsnorm "(wie etwa Art119a Abs9 B-VG für die Gemeinden)" auch "Organen unmittelbar die Legitimation zur Erhebung einer derartigen - der Durchsetzung objektiven Rechts dienenden - Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof" einzuräumen oder den einfachen Gesetzgeber zur Einräumung zu ermächtigen. Diese Beschwerdebefugnis der Gemeinde gemäß Art119a Abs9 iVm Art144 B-VG vor dem Verfassungsgerichtshof setzt voraus, dass der angefochtene, gegen die Gemeinde gerichtete Bescheid "im aufsichtsbehördlichen Verfahren" erging; sie soll der Gemeinde die Verteidigung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechts auf Selbstverwaltung ermöglichen. Eine an den Verfassungsgerichtshof gemäß Art144 B-VG gerichtete Beschwerde, die der Durchsetzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechts der Gemeinde auf Selbstverwaltung dienen soll, setzt voraus, dass mit dem aufsichtsbehördlichen Akt das Recht der Gemeinde auf Besorgung einer bestimmten Angelegenheit im eigenen Wirkungsbereich zu Unrecht schlechthin verneint wird (VfSlg. 7568/1975, 7972/1976, 8150/1977, 8172/1977).

Der im vorliegenden Beschwerdeverfahren angefochtene Bescheid der Vorarlberger Landesregierung verkürzte das verfassungsgesetzlich gewährleistete gemeindliche Recht auf Selbstverwaltung nicht: Lediglich das in §48 Abs1 Vbg. NSchG vorgesehene Recht der Gemeinde auf Beteiligung der Gemeinde am naturschutzbehördlichen Bewilligungsverfahren wird gemäß §48 Abs3 Vbg. NSchG im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde, sohin als Bestandteil des Rechtes auf Selbstverwaltung, ausgeübt. Ein in die Verfassungssphäre reichender Fehler ist der Naturschutzbehörde angesichts der aktenmäßig erweislichen Beteiligung der Gemeinde Lauterach am naturschutzbehördlichen Verfahren (einschließlich der Wahrnehmung der ihr durch §48 Abs1 Vbg. NSchG eingeräumten Berufungsbefugnis) jedenfalls nicht anzulasten. Der von der beschwerdeführenden Gemeinde behauptete Anspruch auf naturschutzbehördliche Entscheidung bestimmten Inhalts ist indes von vornherein ausgeschlossen.

Die Beschwerde war daher mangels Legitimation zurückzuweisen, was gemäß §19 Abs3 Z2 lite VfGG ohne mündliche Verhandlung beschlossen werden konnte.