TE Vfgh Erkenntnis 1983/12/15 G5/78, G48/82

Den Anträgen wird nicht Folge gegeben.

Entscheidungsgründe:

I. 1. Beim VwGH ist das Verfahren über die Beschwerde eines Berufsoffiziers gegen einen Bescheid des Bundesministers für Landesverteidigung anhängig, mit dem in Handhabung des §30a Abs1 Z3 und Abs5 iVm §75 Abs2 des Gehaltsgesetzes 1956 über einen näher bezeichneten Zeitraum eine Verwendungsabgeltung bemessen wurde. Aus Anlaß dieser Beschwerdesache stellt der VwGH zu A28/77 mit näherer Begründung den (hier unter G5/78 eingetragenen) Antrag, §30a Abs5 des Gehaltsgesetzes 1956 idF der 24. Gehaltsgesetz-Nov. BGBl. Nr. 214/1972 (offenkundig gemeint: der 27. Gehaltsgesetz-Nov., BGBl. Nr. 392/1974), in eventu nur den letzten Satz dieser Gesetzesstelle, wegen eines Verstoßes gegen das Gleichheitsgebot als verfassungswidrig aufzuheben.

2. Weiters ist beim VwGH das Verfahren über eine von einem Beamten der Allgemeinen Verwaltung erhobene Beschwerde gegen einen Bescheid des Bundeskanzlers anhängig, mit dem (ua.) gemäß §30a Abs5 iZm. §30a Abs1 Z3 des Gehaltsgesetzes 1956 für einen bestimmten Zeitraum eine Verwendungsabgeltung bemessen und der Antrag des Beamten auf Abgeltung der im selben Zeitraum geleisteten Überstunden abgewiesen wurde. Aus Anlaß dieses Beschwerdefalles stellt der VwGH zu A9/82 den (hier unter G48/82 protokollierten) Gesetzesprüfungsantrag, der dem vorerwähnten inhaltlich entspricht.

Zur Begründung führte der VwGH ua. wörtlich aus:

"... Gemäß §30a Abs1 Z3 Gehaltsgesetz 1956 gebührt dem Beamten eine ruhegenußfähige Verwendungszulage, wenn er dauernd ein besonderes Maß an Verantwortung für die Führung der Geschäfte der Allgemeinen Verwaltung zu tragen hat und diese Verantwortung über dem Ausmaß von Verantwortung liegt, das Beamte in gleicher dienst- und besoldungsrechtlichter Stellung tragen. Leistet der Beamte solche Dienste nicht dauernd, aber mindestens während eines Kalendermonates, so gebührt ihm hiefür gemäß §30a Abs5 des Gehaltsgesetzes 1956 eine nicht ruhegenußfähige Verwendungsabgeltung, für deren Bemessung die Bestimmungen des Abs2 maßgebend sind; §30a Abs3 ist sinngemäß anzuwenden.

Die erwähnte Verwendungszulage und die Verwendungsabgeltung gebühren kraft Gesetzes bei Vorliegen der erwähnten gesetzlichen Voraussetzungen. Sie gebühren unabhängig von einer Überstundenleistung. Auf allfällige Mehrleistungen in zeitlicher oder mengenmäßiger Hinsicht ist, wie auch der VfGH in seinen Erk. vom 11. Oktober 1973, B187/73 und B202/73, hervorgehoben hat, 'nur daneben' Bedacht zu nehmen. Es erscheint daher ausgeschlossen, bei der Verwendungsabgeltung zwar das besondere Maß an Verantwortung zu berücksichtigen, daneben aber entgegen dem ausdrücklichen Gesetzesbefehl Mehrleistungen in zeitlicher oder mengenmäßiger Hinsicht nicht nach §30a Abs2 dritter Satz des Gehaltsgesetzes 1956, sondern nach den Vorschriften der §§16 ff. Gehaltsgesetz 1956 abzugelten.

Der VfGH hat es in den beiden erwähnten Erkenntnissen, die die Verwendungszulage betrafen, als nicht unsachlich bezeichnet, wenn durch die Regelung des §30a Abs1 Z3 iVm. Abs2 Gehaltsgesetz 1956 Beamte in leitender Funktion bezüglich der von ihnen zu erbringenden Mehrleistungen anders behandelt werden als andere Beamte. Er hat hiebei hervorgehoben, daß die Verwendungszulage und die Überstundenvergütung unterschiedliche dienstrechtliche Auswirkungen haben. Letztere laufe auch im Falle der Pauschalierung im Krankheitsfalle nur kurz weiter und habe nachdem Nebengebührenzulagengesetz, BGBl. Nr. 485/1971, nur eine beschränkte Auswirkung auf den künftigen Ruhegenuß. Das Überstundenvergütungspauschale gebühre nur zwölfmal im Jahr; die Verwendungszulage hingegen sei, weil sie nach §3 Abs2 des Gehaltsgesetzes 1956 einen Bestandteil des Monatsbezuges bilde, in die Sonderzahlungen nach §3 Abs3 Gehaltsgesetz 1956 einzubeziehen, gebühre also im Effekt vierzehnmal jährlich, ihr Bezug bleibe im Falle einer Krankheit gewahrt und sie voll ruhegenußfähig. Es handle sich also bei der Überstundenvergütung und der Verwendungszulage um ganz verschiedene besoldungsrechtliche Einrichtungen, die der Gesetzgeber verschieden behandeln könne, solange die von ihm gewählte Lösung nicht exzessiv sei.

Diese vom VfGH zur Stützung der Verfassungsmäßigkeit des §30a Abs1 Z3 iVm. Abs2 Gehaltsgesetz 1956 angeführten Argumente treffen auf die Verwendungsabgeltung in keiner Weise zu. So ist die Verwendungsabgeltung nicht einmal eine nach §2 Abs1 Nebengebührenzulagengesetz anspruchsbegründende Nebengebühr, während die Vergütungen nach den §§16 ff. Gehaltsgesetz 1956 gemäß §2 Abs1 Nebengebührenzulagengesetz einen Anspruch auf eine Nebengebührenzulage zum Ruhegenuß begründen; während die Verwendungszulage vierzehnmal jährlich gebührt, gebührt die Verwendungsabgeltung, umgerechnet auf ein Jahr, nur zwölfmal, weil sie im §3 Abs2 Gehaltsgesetz 1956 nicht als Bestandteil des Monatsbezuges angeführt ist und daher bei der Berechnung der Sonderzahlungen außer Betracht zu bleiben hat. Daraus ergibt sich, daß der Empfänger einer Verwendungsabgeltung bei entsprechender Überstundenleistung sowohl schlechter gestellt ist als der Bezieher einer Verwendungszulagenach §30a Abs1 Z3 Gehaltsgesetz 1956 als auch als ein Beamter, dessen Überstundenleistungen nach den §§16 ff. Gehaltsgesetz 1956 entschädigt werden. Er wird also, weil er zusätzlich ein besonderes Maß an Verantwortung trägt, aus sachlich nicht zu rechtfertigenden Gründen ungünstiger behandelt als vor der Übertragung der Verantwortung, ohne in den Genuß der Vorteile der Verwendungszulage zu kommen.

Der VwGH teilt zwar die in den erwähnten Erkenntnissen des VfGH ausgesprochene Rechtsmeinung, daß die Sonderregelung des §30a Abs1 Z3 iVm. Abs2 Gehaltsgesetz 1956 sachlich begründet ist, vertritt aber die Auffassung, daß einederartige sachliche Rechtfertigung bezüglich der Verwendungsabgeltung (§30a Abs5 Gehaltsgesetz 1956) nicht besteht ..."

3. Die Bundesregierung gab zum Antrag des VwGH eine Äußerung ab und verteidigte darin die Verfassungsmäßigkeit der angefochtenen Gesetzesstelle ua. mit folgenden Argumenten:

"... Da die Verwendungsabgeltung lediglich für Fälle vorgesehen ist, in denen ein Beamter vorübergehend, oftmals nur kurzfristig, entsprechende Mehrleistungen erbringt, mußte der Gesetzgeber Vorsorge dafür treffen, daß einerseits keine ungerechtfertigte Bevorzugung gegenüber dem vertretenen Beamten eintreten kann und andererseits die Höhe der Verwendungsabgeltung nicht von Zufälligkeiten abhängig ist. Wäre auch die Verwendungsabgeltung Bestandteil des Monatsbezuges, so hätte dies zur Folge, daß - bei sonst gleichen Voraussetzungen - ein Beamter, der einen Funktionsträger während des Monats September vertritt, eine um 50 vH höhere Abgeltung erhielte als ein Beamter, der den Funktionsträger während des Monats Oktober vertritt. Dazu kommt noch, daß dieser Beamte die um 50 vH erhöhte Verwendungsabgeltung einzig und allein für den Monat September bezöge, während der Bezieher der Verwendungszulage die Sonderzahlung für einen Zeitraum von drei Monaten erhält.

Die unterschiedliche Behandlung der Verwendungszulage und der Verwendungsabgeltung durch §3 Abs2 Gehaltsgesetz 1956 erscheint somit sachlich gerechtfertigt.

Mit der Frage, ob es sachlich gerechtfertigt erscheint, wenn für leitende Beamte hinsichtlich der Abgeltung quantitativer Mehrleistungen eine andere Regelung geschaffen wird als für Beamte, denen eine solche Funktion nicht zukommt, hat sich der VfGH bereits in seinen Erk. VfSlg. 7167/73 und B202/73 vom 11. Oktober 1973 - allerdings iZm. der Verwendungszulage - auseinandergesetzt und dargelegt, daß es sich bei der Überstundenvergütung einerseits und der Verwendungszulage andererseits um zwei ganz verschiedene besoldungsrechtliche Einrichtungen handelt, die der Gesetzgeber zulässigerweise unterschiedlich behandeln kann.

... Der VwGH (geht) davon aus, daß der VfGH den Vergleich der Verwendungszulage einerseits und der Überstundenvergütung andererseits zur Stützung der Verfassungsmäßigkeit des §30a Abs1 Z3 iVm. Abs2 des Gehaltsgesetzes 1956 herangezogen hat. Nach Ansicht der Bundesregierung wurde dieser Vergleich jedoch lediglich zur Darlegung des unterschiedlichen besoldungsrechtlichen Charakters herangezogen. Die in diesem Zusammenhang relevante grundsätzliche Frage ist nämlich die, ob es im Hinblick auf den Gleichheitssatz zulässig ist, die maximale Höhe der Überstundenabgeltung für Beamte in leitender Funktion generell festzulegen. Dies hat aber der VfGH in den beiden zitierten Erk. für die Verwendungszulage bejaht und muß daher auch für die Verwendungsabgeltung bejaht werden. ...

Hinsichtlich der Bedenken des VwGH, daß die Verwendungsabgeltung nicht ruhegenußfähig ist, kann eingewendet werden, daß diese Unterscheidung zwischen der Verwendungszulage einerseits und der Verwendungsabgeltung andererseits im Hinblick auf den Unterschied im Tatsächlichen notwendig erscheint. Es ist nämlich zu bedenken, daß die Ruhegenußfähigerklärung der Verwendungsabgeltung zur Folge hätte, daß ein Beamter, der zufällig während des (der) letzten Monate(s) seiner aktiven Dienstverrichtung zur Vertretung eines leitenden Beamten herangezogen wird, ebenso in den Genuß des höheren Ruhegenusses käme wieder Beamte, der diese Funktion dauernd innegehabt hat. Abgesehen davon muß auch in Betracht gezogen werden, daß - zufolge der bloß vorübergehenden Betrauung mit der Vertretung und der Regelung des §5 Abs1 Pensionsgesetz 1965, wonach der ruhegenußfähige Monatsbezug aus dem Gehalt und den als ruhegenußfähig erklärten Zulagen (besteht), die der besoldungsrechtlichen Stellung entspreche(n), die der Beamte im Zeitpunkt seines Ausscheidens aus dem Dienststand erreicht hat - eine rechtlich nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung einträte, würde auch die Verwendungsabgeltung als ruhegenußfähig erklärt werden. In einem Großteil der Fälle hätte nämlich die Ruhegenußfähigerklärung deswegen keine Auswirkung, weil die vorübergehende Vertretung noch vor dem Übertritt des Beamten in den Ruhestand beendet wird. Somit käme eine derartige Regelung lediglich in denjenigen Fällen zum Tragen, in denen die Vertretung zufälligerweise bis zum Zeitpunkt des Übertrittes in den Ruhestand fortdauert.

Hinsichtlich der Bedenken des VwGH, daß die Verwendungsabgeltung nicht einmal eine nach §2 Abs1 Nebengebührenzulagengesetz anspruchsbegründende Nebengebühr ist, ist zu bemerken, daß der Grund für diese Ungleichheit nicht in der Regelung des §30a Abs5 Gehaltsgesetz 1956, sondern in der des §2 Abs1 Nebengebührenzulagengesetz zu sehen ist.

Daß die Regelung des §30a Abs5 des Gehaltsgesetzes 1956 in einzelnen Fällen zu Härten führt, hat seinen Grund in dem Umstand, daß der Gesetzgeber eine Pauschalregelung getroffen hat. Nach der ständigen Judikatur des VfGH macht aber die Nichtberücksichtigung von Extremfällen eine Regelung noch nicht gleicheitswidrig ..."

II. Im Prüfungsverfahren kamen keine Umstände hervor, die gegen die Annahme des VwGH sprechen, daß er die angefochtene Gesetzesstelle in den angeführten Beschwerdeverfahren anzuwenden habe. Der Gesetzesprüfungsantrag ist, da auch die übrigen Prozeßvoraussetzungen gegeben sind, zulässig. (Wenn hier und im folgenden vereinfachend vom Antrag des VwGH die Rede ist, sind stets beide - inhaltsgleichen - Anträge dieses Gerichtshofes gemeint.)

III. Der Antrag ist nicht begründet.

1. §30a des Gehaltsgesetzes 1956 idF der 27. Gehaltsgesetz-Nov. (durch deren ArtI Z6 dem §30a Abs5 der - im Eventualbegehren des VwGH bezogene - zweite Satz angefügt wurde) und der 38. Gehaltsgesetz-Nov., BGBl. Nr. 565/1981, lautet (in den hier zu betrachtenden Teilen) folgendermaßen:

"§30a (1) Dem Beamten gebührt eine ruhegenußfähige Verwendungszulage, wenn er dauernd

...

3. ein besonderes Maß an Verantwortung für die Führung der Geschäfte der Allgemeinen Verwaltung zu tragen hat und diese Verantwortung über dem Ausmaß an Verantwortung liegt, das Beamte in gleicher dienst- und besoldungsrechtlicher Stellung tragen.

(2) Die Verwendungszulage ist mit Vorrückungsbeträgen oder halben Vorrückungsbeträgen der Dienstklasse und Verwendungsgruppe zu bemessen, der der Beamte angehört; sie darf in den Fällen des Abs1 Z1 und 2 je drei Vorrückungsbeträge und im Falle des Abs1 Z3 vier Vorrückungsbeträge nicht übersteigen. In der Dienstklasse III der Verwendungsgruppe A sind für die Ermittlung der Vorrückungsbeträge auch die für die Verwendungsgruppe A im Wege der Zeitvorrückung erreichbaren Gehaltsstufen der Dienstklasse IV zu berücksichtigen. Die Verwendungszulage nach Abs1 Z3 kann auch in Hundertsätzen des Gehaltes der Gehaltsstufe 2 der Dienstklasse V bemessen werden, wenn dies im Hinblick auf den Grad der höheren Verantwortung erforderlich ist; sie darf in diesem Fall 50 vH dieses Gehaltes nicht übersteigen. Innerhalb dieser Grenzen ist die Verwendungszulage nach Abs1 Z1 und 2 nach der Höherwertigkeit der Leistung, die Verwendungszulage nach Abs1 Z3 nach dem Grad der höheren Verantwortung und unter entsprechender Bedachtnahme auf die vom Beamten in zeitlicher oder mengenmäßiger Hinsicht zu erbringenden Mehrleistungen zu bemessen. Die Bemessung bedarf der Zustimmung des Bundeskanzlers und des Bundesministers für Finanzen.

(3) Durch die Verwendungszulage nach Abs1 Z3 gelten alle Mehrleistungen des Beamten in zeitlicher und mengenmäßiger Hinsicht als abgegolten.

(4) ...

(5) Leistet der Beamte die im Abs1 erwähnten Dienste nicht dauernd, aber mindestens während eines Kalendermonates, so gebührt ihm hiefür eine nicht ruhegenußfähige Verwendungsabgeltung, für deren Bemessung die Bestimmungen des Abs2 maßgebend sind. Abs3 ist sinngemäß anzuwenden."

Der VfGH hat sich mit der Verfassungsmäßigkeit der wiedergegebenen Regelung, soweit sie die Verwendungszulage nach Abs1 Z3 betrifft, unter dem Blickpunkt des Gleichheitsgebotes in seinen Erk. VfSlg. 7167/1973 und B202/73 vom 11. Oktober 1973 auseinandergesetzt und hiezu ua. ausgeführt:

"Nach §30a Abs1 Z3 und Abs2 GG 1956 gebührt die Verwendungszulage primär wegen des Ausmaßes der zu tragenden Verantwortung. Auf die vom Beamten zu erbringenden Mehrleistungen ist nur daneben bei der Bemessung ihres Ausmaßes Bedacht zu nehmen. Es ist nicht unsachlich, wenn in dieser Weise Beamte in leitender Funktion bezüglich der von ihnen zu erbringenden Mehrleistungen anders behandelt werden als andere Beamte; denn dies kann durch ihre Funktion begründet werden. ..."

2. Der VfGH findet keinen Anlaß, von seiner wiedergegebenen Ansicht über die Verfassungsmäßigkeit der Verwendungszulage (wenn hier und im folgenden von ihr die Rede ist, so ist stets eine Zulage iS des Abs1 Z3 gemeint) abzurücken, die im übrigen auch von den Prozeßparteien nicht in Zweifel gezogen wurde. Von dieser Ansicht ausgehend, ist es verfehlt, wenn der VwGH meint, daß die in den zitierten Erk. angeführten Argumente für die Verwendungsabgeltung (hier und im folgenden ist stets eine Verwendungsabgeltung gemeint, welche die materiellen Voraussetzungen des Abs1 Z3 erfüllt (in keiner Weise zuträfen. Rechtfertigt nämlich der Umstand, daß die in Betracht kommenden Beamten eine leitende Funktion bekleiden, ihre gegenüber anderen Beamten unterschiedliche Behandlung in Beziehung auf die zu erbringenden Mehrleistungen unter dem Blickpunkt einer dauernden Leistung der maßgebenden Dienste, so muß grundsätzlich das gleiche für den Fall gelten, daß dieselben Dienste nicht dauernd, sondern bloß vorübergehend geleistet werden. Wenn die Vergütung hiefür nun in Form einer nicht ruhegenußfähigen Zulage sowie bloß zwölfmal (und nicht etwa vierzehnmal, wie dies im Effekt bei der einen Bestandteil des Monatsbezugs bildenden Verwendungszulage zutrifft) gewährt wird, so ist diese im Vergleich zur Verwendungszulage unterschiedliche Regelung - wie die Bundesregierung richtig erkennt - sachlich begründbar; ansonsten wäre nämlich die Höhe des Ruhegenusses von zufälligen Umständen abhängig wie etwa der Vertretung eines leitenden Beamten im Zeitpunkt des Übertritts in den Ruhestand, desgleichen aber auch die Höhe der Verwendungsabgeltung bei kürzerer anspruchsbegründender Verwendung, weil die Lagerung des maßgebenden Kalendermonats (§30a Abs5) für die Berücksichtigung der Zulage im Rahmen der für jedes Kalendervierteljahr gebührenden Sonderzahlung ausschlaggebend wäre (s. §3 Abs2 und 3 GG 1956).

Unbegründet sind die Bedenken des VwGH aber auch in der Richtung, daß die Verwendungsabgeltung "nicht einmal" eine nach dem Nebengebührenzulagengesetz anspruchsbegründende Nebengebühr sei. Denn die gerügte Verschiedenartigkeit fügt sich aus den schon dargelegten Gründen in die vom VfGH bereits als verfassungsrechtlich unbedenklich befundene eigenständige und in sich geschlossene Zulagenregelung für Beamte ein, die - sei es dauernd, sei es nicht dauernd - ein besonderes Maß an Verantwortung für die Führung der Geschäfte der allgemeinen Verwaltung tragen: Angesichts der Eigenständigkeit dieser besoldungsrechtlichen Einrichtung geht es hier nicht an, einzelne aus dem Zusammenhang gelöste Regelungsdetails mit Besonderheiten der Regelung für Beamte ohne leitende Funktion zu vergleichen und in Beziehung zu setzen. Daß aber die angefochtene, einen Bestandteil der Sonderregelung für leitende Beamte bildende Vorschrift als ein - gegen Art7 Abs1 B-VG verstoßender - Exzeß iS der Ausführungen im Erk. des VfGH VfSlg. 7167/1973 zu werten sei, kann nicht mit Grund behauptet werden, weil sie nur zeitlich eng begrenzte ("nicht dauernde"), also nicht regelmäßig und fortlaufend zu erbringende Dienstleistungen zum Gegenstand hat. Im übrigen trifft - wie der Vollständigkeit halber hinzugefügt sei - die Auffassung der Bundesregierung zu, daß der Hinweis auf die Überstundenvergütung im Erk. VfSlg. 7167/1973 nur der Darlegung des besonderen besoldungsrechtlichen Charakters der Verwendungszulage, nicht hingegen der verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit der entsprechenden Regelung diente, sodaß sich aus diesem Hinweis für den Rechtsstandpunkt des VwGH nichts gewinnen läßt.

3. Aus diesen Erwägungen konnte dem Antrag des VwGH kein Erfolg beschieden sein.