TE Vfgh Erkenntnis 1986/6/17 B19/86

1. Die Beschwerde wird, soweit sie von der erst- und zweitbf. Gesellschaft eingebracht wurde, zurückgewiesen.

2. Die drittbf. Gesellschaft ist durch den angefochtenen Bescheid insoweit im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Unversehrtheit des Eigentums verletzt worden, als ihr aufgetragen wurde, eine Inbetriebnahme des Lebensmittelmarktes zu unterlassen. Insoweit wird der Bescheid aufgehoben. Im übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

3. Das Land Vorarlberg ist schuldig, der drittbf. Gesellschaft zuhanden ihres Vertreters die mit 11000 S bestimmten Prozeßkosten binnen 14 Tagen bei sonstiger Exekution zu bezahlen.

Entscheidungsgründe:

I. 1. Die Gesellschaft F M Z suchte am 19. Dezember 1984 beim Bürgermeister der Stadt Bregenz zum Zweck der Durchführung baulicher Maßnahmen für die Errichtung eines Lebensmittel-Großmarktes in einem Fabriksgebäude in Bregenz-Vorkloster, KG Rieden, um Umwidmung und um Erteilung einer Baubewilligung an. Auf den Einreichplänen firmiert die Gesellschaft F M Z sowohl als Bauherr als auch als Grundeigentümer und Planverfasser.

Noch vor Erteilung der Baubewilligung wurde mit Bauarbeiten begonnen, die das Ziel hatten, das gegenständliche Objekt provisorisch als Lebensmittelmarkt einzurichten.

2. Am 21. Mai 1985 wurde bei einer baupolizeilichen Überprüfung festgestellt, daß mit Bauarbeiten für die Errichtung eines Lebensmittelmarktes begonnen wurde, obwohl bislang keine baubehördliche Bewilligung hiefür vorgelegen war.

Aufgrund dieses Sachverhaltes erließ der Bürgermeister der Stadt Bregenz am gleichen Tag einen Bescheid, dessen Spruch in dem - hier allein maßgeblichen - Punkt I lautet:

"Gemäß §40 Abs1 Baugesetz, LGBl. Nr. 39/1972 i. d. g. F., wird der Firma F M Z, Dornbirn, aufgetragen, Arbeiten, welche gemäß §§23 und 24 Baugesetz bewilligungspflichtig sind bzw. einer Bauanzeige bedürfen, unverzüglich einzustellen und eine Inbetriebnahme des Lebensmittelmarktes zu unterlassen.

Gleichzeitig wird der Firma F M Z die Wiederherstellung des rechtmäßigen Zustandes gemäß §41 Abs1 Baugesetz angedroht."

3. Gegen den - ausschließlich - an die Gesellschaft F M Z adressierten Bescheid wandten sich der Bescheidadressat sowie die "F"

F M Z GesmbH & Co. (F) und die R-Baubetreuungs- und BeteiligungsgesmbH (R) mit einem als "Mitteilung, in eventu Bauanzeige gem. §24 BauG. gleichzeitig Berufung" bezeichneten Schriftsatz, in dem ausdrücklich festgestellt wird, daß der seinerzeit eingereichte Bauantrag nach wie vor unverändert aufrecht bleibe; mit dieser Eingabe wurde ua. beantragt, den erstinstanzlichen Bescheid aufzuheben.

Die Stadtvertretung der Stadt Bregenz gab der Berufung im Hinblick auf den oben zitierten Punkt des Spruches mit Bescheid vom 10. Juli 1985 keine Folge; sie adressierte diesen Bescheid ebenfalls ausschließlich an die Gesellschaft F M Z.

4. In der Folge erhoben die Gesellschaft F M Z sowie F und R Vorstellung gegen diesen Bescheid.

Mit Verfügung der Vbg. Landesregierung vom 4. Oktober 1985 wurde die Bezirkshauptmannschaft Bregenz gemäß §92 Abs2 des Gemeindegesetzes, LGBl. 40/1985, ermächtigt, über die Vorstellung im Namen der Landesregierung zu entscheiden. Mit Bescheid vom 18. November 1985 gab die Bezirkshauptmannschaft dem Vorstellungsantrag keine Folge; dieser Bescheid wurde allen drei Vorstellungswerbern zugestellt.

5. a) Gegen diesen Bescheid wendet sich die vorliegende, auf Art144 B-VG gestützte Beschwerde, in der die bf. Parteien die Verletzung der verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte auf Unversehrtheit des Eigentums, auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter und eine Verletzung des Art6 MRK rügen.

b) Die Bezirkshauptmannschaft Bregenz hat die Verwaltungsakten vorgelegt und in einer Gegenschrift die Abweisung der Beschwerde beantragt.

II. Der VfGH hat zur Zulässigkeit der Beschwerde erwogen:

1. Das Bauansuchen vom 19. Dezember 1984 wurde von der Gesellschaft F

M Z gestellt, die auf den Einreichplänen sowohl als Bauherr als auch als Grundeigentümer aufschien. Dementsprechend richtete sich der die Baueinstellung verfügende Bescheid des Bürgermeisters der Stadt Bregenz vom 21. Mai 1985 ebenfalls nur an diese - im verfassungsgerichtlichen Verfahren drittbf. - Gesellschaft.

Auch die Stadtvertretung der Stadt Bregenz adressierte ihren Bescheid nur an die Gesellschaft F M Z. Sie nahm dabei offenbar an, daß der Schriftsatz der Bf. vom 23. Mai 1985, soweit er als Berufung anzusehen war, nur vom Adressaten des erstinstanzlichen Bescheides ausgegangen war und daß die übrigen Unterzeichner dieses Schriftsatzes diesen nicht als Berufung, sondern als Mitteilung bzw. Bauanzeige gefertigt haben. Der VfGH stimmt dieser Einschätzung durch die Stadtvertretung zu, nicht zuletzt auch aufgrund der Tatsache, daß der Berufungsteil des in Rede stehenden Schriftsatzes sich ausdrücklich auf das seinerzeitige Bauansuchen der Gesellschaft F M Z bezieht und ausführt, daß "der seinerzeit eingereichte Bauantrag nach wie vor unverändert aufrecht" bleibe.

Angesichts dieser rechtlichen Situation ist der VfGH der Auffassung, daß der erst- und zweitinstanzliche Bescheid, im Gefolge dessen aber auch der Vorstellungsbescheid, der der Vorstellung keine Folge gab, normative Wirkung ausschließlich gegenüber der Gesellschaft F M Z entfaltet. Nur sie wird durch den Bescheid zu einem bestimmten Verhalten rechtlich verpflichtet.

2. Aus dem Gesagten ergibt sich, daß nur die Gesellschaft F M Z legitimiert ist, beim VfGH Beschwerde gegen den angefochtenen Bescheid zu erheben. Da auch die übrigen Prozeßvoraussetzungen vorliegen, ist die Beschwerde der Drittbf. zulässig.

Hingegen war die Beschwerde in Ansehung der Erst- und Zweitbf. mangels deren Legitimation zur Erhebung der Beschwerde gemäß §19 Abs3 Z2 lite VerfGG zurückzuweisen.

III. In der Sache hat der VfGH erwogen:

1. In der Beschwerde wird gerügt, daß der Delegationsbeschluß der Vbg. Landesregierung, mit dem die Bezirkshauptmannschaft Bregenz beauftragt wurde, als Aufsichtsbehörde tätig zu werden, auf einer bloß formalgesetzlichen Grundlage beruhe. Die Kriterien für die Delegation seien im §92 des (Vbg.) Gemeindegesetzes zu unbestimmt umschrieben: "Aus der Sicht der Beschwerdeführerinnen handelt es sich daher um eine verfassungswidrige formalgesetzliche Delegation, da keinerlei sachliche, inhaltliche Kriterien in der Delegationsbestimmung im Gesetz enthalten sind." Aus diesem Grund wird angeregt, hinsichtlich §92 GemeindeG ein amtswegiges Gesetzesprüfungsverfahren einzuleiten.

Der VfGH teilt die in der Beschwerde vorgebrachten Bedenken nicht. Gemäß §92 Abs2 des GemeindeG kann die Landesregierung die Bezirkshauptmannschaft allgemein oder fallweise ermächtigen, über Vorstellungen im Namen der Landesregierung zu entscheiden, wenn dies im Interesse der Zweckmäßigkeit, Einfachheit und Raschheit gelegen ist.

Zurecht verweist die bel. Beh. darauf, daß sich der VfGH mit einer ähnlich gelagerten Frage (einer Delegationsermächtigung an die Landeshauptmänner nach dem Preisrecht) in VfSlg. 5695/1968 zu befassen hatte und damals keine Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der Bestimmung hegte. Der Gerichtshof hatte damals ausgeführt:

"Wenn der Gesetzgeber anordnet, daß von der Ermächtigung, die Zuständigkeit im Verordnungsweg zu übertragen, nur insofern Gebrauch gemacht werden darf, als dies im Interesse der Zweckmäßigkeit, Raschheit, Einfachheit und Kostenersparnis gelegen ist, so verwendet er eine Reihe von sogenannten unbestimmten Gesetzesbegriffen, um der Behörde vorzuschreiben, unter welchen Voraussetzungen diese von der Ermächtigung Gebrauch machen darf. Er räumt dadurch der Behörde kein Ermessen, wohl aber einen gewissen Spielraum ein. Dies ist nach der ständigen Rechtsprechung des VfGH mit dem im Art18 B-VG verankerten Rechtsstaatsprinzip vereinbar, wenn die verwendeten Gesetzesbegriffe einen so weit bestimmbaren Inhalt haben, daß die Verordnung auf ihre Übereinstimmung mit diesem Inhalt geprüft werden kann; dies trifft nach Meinung des VfGH zu."

Der VfGH sieht keinen Anlaß, von dieser Judikatur abzugehen. Das bedeutet - da der vorliegende Fall einer Delegation im Einzelfall hinsichtlich der von der Beschwerde aufgeworfenen, hier maßgeblichen Fragen gleichgelagert ist -, daß der Gerichtshof auch gegen §92 Abs2 (Vbg.) Gemeindegesetz keine verfassungsrechtlichen Bedenken hegt (vgl. auch die Entscheidung zu B532/84 vom heutigen Tag).

2. Die Beschwerde rügt außerdem, daß der Bescheid das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Unversehrtheit des Eigentums verletze, weil bei seiner Erlassung §40 des (Vbg.) Baugesetzes denkunmöglich angewendet worden sei. Mit dieser Behauptung ist die Beschwerde insofern im Recht, als durch den Bescheid "eine Inbetriebnahme des Lebensmittelmarktes" untersagt wird.

Nach der ständigen Rechtsprechung des VfGH verletzt ein Bescheid das Grundrecht der Unverletzlichkeit des Eigentums ua. dann, wenn die Behörde das Gesetz in denkunmöglicher Weise angewendet hat, ein Fall, der dann vorliegt, wenn die Behörde einen so schweren Fehler begangen hat, daß dieser mit Gesetzlosigkeit auf eine Stufe zu stellen ist (vgl. zB VfSlg. 9693/1983).

Nun kann sich das Verbot der Inbetriebnahme des Lebensmittelmarktes auf die von der Behörde angegebene Bestimmung des §40 Abs1 BauG nicht stützen. Diese Bestimmung enthält eine Sanktion dafür, daß Baumaßnahmen nicht ohne Berechtigung bzw. - bei bloß anzeigepflichtigen Vorhaben - nicht vor Wirksamkeit der Anzeige ausgeführt werden. §40 Abs1 BauG bestimmt, daß dann, wenn eine Überprüfung ergibt, daß ein Vorhaben entgegen diesen Vorschriften ausgeführt wird, die Behörde gegenüber dem Bauausführenden oder seinem Auftraggeber die Einstellung der Arbeiten zu verfügen hat. Sie ermächtigt aber die Behörde nicht, eine bestimmte Art der Benutzung des Objektes zu verbieten.

Es läßt sich aber auch keine andere Rechtsgrundlage für diesen Spruchteil finden. Zwar hat die Baubehörde gemäß §40 Abs4 BauG dann, "wenn es die Sicherheit oder Gesundheit von Menschen erfordert, ... die zur Abwehr oder Beseitigung der Gefahren notwendigen Maßnahmen zu treffen"; dies würde unter bestimmten Voraussetzungen wohl auch eine Betriebseinstellung ermöglichen.

Nichts weist aber darauf hin, daß das Verbot der Inbetriebnahme des Lebensmittelmarktes aufgrund dieser Bestimmung ergangen wäre. Denn im Verfahren wurde die Frage, ob bei Inbetriebnahme der Baulichkeit für eine bestimmte Nutzung eine Gefährdung der Sicherheit oder Gesundheit von Menschen zu befürchten ist, gar nicht näher geprüft. Vielmehr deutet das Verwaltungsverfahren darauf hin, daß die Behörde aus gewerbepolizeilichen oder raumordnungspolitischen Gründen eine Inbetriebnahme des Gebäudes als Lebensmittelmarkt untersagen wollte. Dazu aber gibt das Baugesetz keine Handhabe.

Der Bescheid ist daher insoweit als verfassungswidrig aufzuheben.

Diese Verfassungswidrigkeit erstreckt sich jedoch nicht auf jenen Teil des Spruchs, mit dem der drittbf. Gesellschaft aufgetragen wird, Bauarbeiten einzustellen. Denn ein derartiger Auftrag findet in der zitierten Bestimmung des §40 Abs1 BauG jedenfalls grundsätzlich seine Deckung. Ob das Gesetz bei der Erlassung dieses Bescheides richtig angewendet wurde, ist eine Frage, die nicht der VfGH zu beantworten hat. Von einer denkunmöglichen Anwendung kann also diesbezüglich keine Rede sein.

3. Die Beschwerde behauptet im übrigen, daß durch den Bescheid über die Nutzung eines "civil right" iS des Art6 Abs1 MRK abgesprochen worden sei, daß somit die Bf. einen Anspruch auf Entscheidung durch ein Gericht hätten. Da die beiden Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts kein Gericht iS der MRK darstellten und die bel. Beh. evidentermaßen den Anforderungen des Art6 MRK nicht entspreche, seien die Bf. in ihrem aus der zitierten Bestimmung der MRK erfließenden verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht verletzt.

Der VfGH brauchte schon im Hinblick auf das unter Punkt III/2 dargelegte Ergebnis auf dieses Vorbringen in der Beschwerde nur mehr insoweit einzugehen, als es sich auf den Baueinstellungsauftrag bezieht. Daß ein solcher Auftrag aber kein "civil right" iS des Art6 MRK betrifft, ist offenkundig. Um überhaupt in den Geltungsbereich von Art6 MRK zu gelangen, muß ein Verfahren vorliegen, dessen Ergebnis für ein "civil right" unmittelbar entscheidend ist (vgl. VfSlg. 9887/1983). Ein Baueinstellungsauftrag entscheidet aber niemals unmittelbar über ein "civil right".

Auch der Hinweis der Bf. auf die Entscheidung "Bentham" des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte vom 23. Oktober 1985 ist nicht zielführend. In diesem Fall ging es um eine bestimmte, vermögenswerte und an Dritte übertragbare Lizenz, die unter besonderen Umständen endgültig nicht erteilt wurde. Keines dieser Tatbestandselemente trifft auf das gegenständliche Verfahren zu. Der VfGH ist schon in seiner bisherigen Judikatur (vgl. VfSlg. 7591/1975, 9203/1981, 9781/1983) davon ausgegangen, daß die Handhabung baupolizeilicher Vorschriften "civil rights" nicht berührt und sieht keinen Anlaß, von dieser Judikatur abzugehen.

4. Soweit sich der angefochtene Bescheid nicht auf das Verbot der Inbetriebnahme des Lebensmittelmarktes bezieht, haben somit die behaupteten Verletzungen verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte nicht stattgefunden. Das Verfahren hat auch nicht ergeben, daß die Drittbf. in von ihr nicht geltend gemachten verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten oder wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in ihren Rechten verletzt worden wäre.

Die Beschwerde war daher insoweit abzuweisen.

5. Im Hinblick auf das Obsiegen in einer wesentlichen Frage wurde der Drittbf. gemäß §88 VerfGG Kostenersatz zugesprochen. In diesem Betrag ist Umsatzsteuer in der Höhe von 1000 S enthalten.